Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Le budget 2013 vise à atteindre le chiffre de 3 % de déficit. Pour y parvenir, le gouvernement agit sur deux leviers : 20 milliards de recettes fiscales supplémentaires (moitié pour les ménages, moitié pour les entreprises), mais aussi 10 milliards d’économie. L’objectif est en effet d’atteindre une stabilisation en valeur des dépenses de l’État hors dettes et pensions.

Ainsi, les effectifs de la fonction publique seront stabilisés. Les créations de postes de 2013, à savoir 10 011 dans l’éducation (dont 1000 pour l’université), 480 pour la police et la gendarmerie, 480 pour le ministère de la justice et 40 pour la justice administrative, seront compensées par une réduction de 12 298 postes dans les ministères non prioritaires (cette réduction plus importante visant également à compenser en partie les postes créés dans l’éducation dès la rentrée 2012). La masse salariale devrait, de ce fait, ne progresser que de 0,2 % en valeur. Selon le ministre délégué au budget, l’effet « noria » (remplacement de fonctionnaires retraités par des jeunes dont les traitements sont moins élevés) compensera le glissement vieillesse technicité.

Les ministères vont par ailleurs devoir restreindre leurs autres dépenses, avec une baisse moyenne de 5 % pour le fonctionnement et 1,2 milliard pour les investissements avec, notamment l’arrêt annoncé de la construction d’établissements pénitentiaires via des partenariats publics privés, méthode jugée trop coûteuse. Le ministère de la défense devra, lui, subir, un ajustement à hauteur de 2,2 milliards des dépenses prévues par la loi de programmation militaire (une nouvelle loi va être mise en chantier). Les interventions de l’État seront également réduites de 2 milliards, tandis que les opérateurs de l’État verront leurs dotations baisser de 2 % et leurs taxes affectées de 0,1 milliard.

Les collectivités territoriales, dans ce contexte de rigueur pourraient presque se réjouir de voir leurs dotations stabilisées, si l’avenir ne s’annonçait pas moins rose (voir ci-dessous). Quoi qu’il en soit « l’enveloppe normée » des concours est gelée, ce qui est « plutôt une bonne nouvelle », selon le nouveau président du comité des finances locales (CFL). Le socialiste André Laignel, qui a succédé à Gilles Carrez lors de la réunion du CFL du 27 septembre 2012 au cours de laquelle le gouvernement a présenté le budget aux élus locaux, se félicite également que le périmètre de l’enveloppe reste identique. Le fonds de compensation de la TVA reste en dehors de l’enveloppe et devrait progresser de 120 millions d’euros.

La loi de finances prévoit, pour les collectivités, la poursuite de la montée en puissance de la péréquation. La péréquation verticale, tout d’abord, au sein des concours de l’État. Elle passe à 238 millions d’euros (contre 119 en 2012), avec en particulier 120 millions de plus pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) et 78 millions pour la dotation de solidarité rurale.

S’agissant de la péréquation horizontale (entre collectivités), le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) poursuivra la montée en charge prévue par la loi de finances pour 2012, passant de 150 à 360 millions d’euros. Un rapport a été présenté au CFL sur le fonctionnement du FPIC. Selon André Laignel, il montre que le dispositif a « plutôt de bons résultats » et « malgré la modicité des sommes, un impact non négligeable. Toutefois, il apparaît, selon lui, une certaine complexité du dispositif de répartition au sein des intercommunalités. Et « des distorsions » dans les cas tant des communes « riches » au sein d’un EPCI « pauvre » que l’inverse.

En concertation avec le CFL, le gouvernement a prévu plusieurs ajustements au mécanisme du FPIC en 2013. Le revenu par habitant devrait ainsi être pris en compte pour le calcul du prélèvement. Par ailleurs, André Laignel a indiqué que, même si cela ne figurait pas dans la loi de finances, un « consensus très large » existait autour de l’idée de prendre davantage en compte l’effort fiscal pour les attributions. 2013 devrait également être la première année de fonctionnement des deux fonds de péréquation de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises pour les départements (50 millions d’euros) et les régions (26 millions).

Si en 2013, l’objectif de 3 % de déficit public devrait être atteint au deux-tiers grâce à une augmentation des recettes, sur l’ensemble de la période 2012-2017, la trajectoire des finances publiques devrait être tenue en jouant sur les deux leviers à 50/50, ont indiqué le ministre de l’économie et des finances, Pierre Moscovici et le ministre délégué au budget, Jérôme Cahuzac lors de la présentation à la presse des deux projets.

C’est en effet un strict encadrement des dépenses de l’ensemble des administrations publiques, qui ne devraient pas augmenter de plus de 0,7 % sur l’ensemble de la période que prévoir le projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. S’agissant de l’État et de ses opérateurs, c’est une stabilisation en valeur (c’est à dire une baisse compte tenu de l’inflation) qui est annoncée, hors charge de la dette et pensions. Et ceci, en dépit de la poursuite du financement des priorités du gouvernement : emplois d’avenir, création de 60 000 emplois pour l’éducation (dont 5 000 pour l’enseignement supérieur et 5 000 pour la sécurité et la justice).

Pour y parvenir, le gouvernement compte d’abord sur une stabilisation des effectifs de la fonction publique. Les créations d’emplois dans les secteurs prioritaires devront donc être compensées par des suppressions dans les autres ministères. Aux termes de l’article 6 de la LPFP, les effectifs de l’État et de ses opérateurs devront être stabilisés au chiffre atteint au 15 mai 2012.

En outre, est annoncée, dans le rapport annexé à la LPFP, une « sélection et une évaluation plus rigoureuse des investissements ». Les projets importants seront soumis à une évaluation socio-économique préalable systématique et à une contre-expertise organisée par le commissaire général à l’investissement. Enfin, le gouvernement compte sur sa démarche de « refondation et de modernisation des politiques publiques » pour concourir au redressement des comptes publics.

Aux termes de l’article 8 du projet « les collectivités territoriales contribuent à l’effet de redressement des finances publiques selon des modalités à l’élaboration desquelles elles sont associées. Le gouvernement souhaite conclure avec elles un « pacte de confiance et de solidarité ». Mais, d’ores et déjà, est annoncé, par l’article 12, une baisse de l’enveloppe des concours financiers de 750 millions d’euros en 2014 et le double en 2015. Ce qui a été peu apprécié par le CFL. Pour son président, « on ne peut pas nous parler de nouvelle époque des relations entre les collectivités et l’État et commencer à nous dire de combien nous serons taxés en 2014 et 2015. Le CFL a décidé de créer, sur cette question, un groupe de travail avec les ministères. Selon André Laignel, « s’il devait y avoir une diminution des dotations, encore faudrait-il que nous examinions toutes les compensations qui pourraient venir en atténuer l’effet ».

La LPFP prévoit aussi, conformément au traité européen de stabilité, un mécanisme de correction. Sauf circonstances exceptionnelles, en cas d’écart entre l’exécution de l’année échue et la trajectoire de solde structurel représentant au moins 0,5 % sur une année ou 0,25 % en moyenne sur deux années, le gouvernement devra s’expliquer et proposer au parlement des mesures de correction.

par Marie-Christine de Montecler, pour Dalloz actualité, le 3 octobre 2012.