Les périodes de garde de 24 heures dans le calcul de la durée de travail : commentaire de trois arrêts récents du Conseil d’État faisant application de la directive européenne 2003/88
CE, 3ème chambre, 4 novembre 2020, n° 429502, syndicat Sud SPP-PATS ;
CE, 3ème et 8ème chambres réunies, 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS ;
CE, 3ème et 8ème chambres réunies, 13 novembre 2020, n° 430378, M. A...
La directive européenne du 4 novembre 2003, version codifiée de l’ancienne directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, instaure « des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail, applicables aux périodes de repos journalier, aux temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée maximale hebdomadaire de travail, au congé annuel ainsi qu'à certains aspects du travail de nuit, du travail posté et du rythme de travail »[1]. Elle impose à l’ensemble des travailleurs - issus des secteurs privé et public - l’octroi d’un repos journalier d’une période minimales de 11 heures consécutives, de temps de pause durant la journée de travail, un repos hebdomadaire d’au moins 35 heures, une durée de travail n’excédant pas en moyenne les 48 heures la semaine et le bénéfice d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines.
Cette directive qui, se veut souple dans son application, laisse la possibilité aux États membres de déroger, sous de strictes conditions, à certaines dispositions parmi lesquelles celles concernant la durée du travail en raison notamment des « activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service ou de la production » ; les domaines de la sécurité civile et de la protection civile sont expressément visées.
Bien que ce texte ait été transposé dans le droit interne par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels (SPP), il continue de susciter de sérieuses difficultés d’application au sein des SDIS. Les délibérations émises par les conseils d’administration des SDIS ne respectent pas toujours la durée effective de travail laquelle ne peut plus dépasser le seuil des 1 128 heures sur chaque période de six mois, soit l'équivalent de 48 heures par semaine.
Trois décisions récentes ont été rendues par le Conseil d’État et illustrent l’étendue de problématique. Dans la première affaire, un syndicat Sud SPP-PATS a contesté la légalité d’une délibération qui approuvait « les dispositions prévoyant que l'écart constaté en moins entre le service annuel horaire effectué par un agent et le volume annuel de travail de 1 583 heures auquel il est soumis est défalqué du compte épargne-temps de l'agent l'année suivante et rejeté le surplus des conclusions du syndicat »[2]. Cette délibération introduisait un régime horaire d'équivalence valorisant les gardes de 24 heures à hauteur de 16,6 heures et le report des heures non effectuées sur l'année suivante, via le compte épargne-temps (CET). Le Conseil d’État a estimé que « ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler tout ou partie du temps de présence des sapeurs-pompiers à du temps de repos ». Les périodes de gardes de 24 heures constituent du temps de travail effectif dans leur globalité, peu importe que les sapeurs-pompiers disposent de moments d’inaction. La Haute juridiction ne conteste, pour autant, pas la validité du régime d'horaire d'équivalence valorisant les gardes de 24 heures à hauteur de 16,6 heures dès lors qu’il est destiné uniquement au calcul de la rémunération des sapeurs-pompiers et qu’il n’aboutit pas à un dépassement des limites horaires, soit 1 128 heures par semestre et 2 256 heures par an. La cour administrative d’appel, en admettant la mise en œuvre de ce régime qui portait le temps de travail à 2 278,6 heures, a donc commis une erreur de droit.
Dans la deuxième affaire, un SPP a demandé la réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la méconnaissance de la durée hebdomadaire de temps de travail prévue par la directive 2003/88/CE. La cour administrative d’appel a confirmé le jugement qui a retenu, au profit du plaignant, le versement d’une indemnité au titre du préjudice moral et des troubles subis dans les conditions d'existence et « y a ajouté la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice résultant de l'absence de rémunération des heures supplémentaires effectuées au-delà de la durée maximale prévue par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 »[3]. L’arrêt de la juridiction administrative d’appel a été cassé car comme l’a rappelé le Conseil d’État « si le dépassement de la durée maximale de travail effectif donne droit à la rémunération des heures supplémentaires effectuées au-delà de cette limite, le dépassement des limites maximales horaires fixées par la directive précitée ne peut ouvrir droit par lui-même qu'à l'indemnisation des préjudices résultant de l'atteinte à la santé et à la sécurité ainsi que des troubles subis dans les conditions d'existence, qui ont été estimés par la cour à 6 000 euros dans la partie de son arrêt devenue définitive ».
Dans la dernière affaire, les faits sont assez similaires à la précédente : les juridictions du fond ont condamné le SDIS à verser à son agent une indemnité en réparation du préjudice qui a résulté pour lui de l'accomplissement d'heures supplémentaires non rémunérées mais ont, dans le même temps refusé de lui accorder une indemnité au titre du préjudice moral et des troubles subis dans les conditions d'existence. Le Conseil d’État a précisé que « le dépassement de la durée maximale de travail prévue tant par le droit de l'Union européenne que par le droit national est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu'il les prive du repos auquel ils ont droit et peut leur causer, de ce seul fait, un préjudice indépendamment de leurs conditions de rémunération ou d'hébergement »[4]. L’arrêt de la cour administrative d’appel ne pouvait qu’être censuré.
A travers ces trois espèces, la Haute juridiction confirme, d’une part, que le recours aux gardes de 24 heures relèvent du temps de travail effectif (1), d’autre part, que le régime horaire d’équivalence est recevable uniquement s’il se limite à moduler la rémunération (2), et enfin, que le non-respect de la durée de travail ouvre droit à l’agent public qui, en ait forcément victime, à réparation (3).
1. Le recours aux gardes de 24 heures
Le droit européen a adopté une conception binaire ; il distingue le temps de travail de la période de repos. Le temps de travail est défini de manière positive par la directive européenne de 1993 comme « toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales »[5]. Trois critères objectifs sont spécifiés : le travailleur exercice ses missions telles que prévues dans son contrat (1) sur son lieu de travail (2) tout en étant disponible à l’égard de son employeur (3). A l’inverse, le repos n’est pas vraiment défini ou du moins a contrario : celui-ci correspond à « toute période qui n'est pas du temps de travail ». Le repos ne peut donc être conçu isolément ; il doit être mis en relation avec la notion du temps de travail.
La Cour de justice ne s’écarte pas de cette dualité qui place le travailleur tantôt au travail, tantôt au repos. Mais depuis 2003, la Cour de justice a adopté une définition autonome du temps de travail[6]. Elle ne recherche plus obstinément les trois critères cumulatifs mentionnés plus-haut, elle admet que la présence de deux de ces critères puisse suffire à caractériser le temps de travail.
Ainsi, le juge communautaire a estimé que les périodes de garde effectuées par un médecin allemand constituaient du temps de travail effectif. Le « facteur déterminant » est le fait que les médecins soient contraints d’être physiquement présents sur le lieu déterminé par leur employeur et de s’y tenir à la disposition de ce dernier pour pouvoir fournir immédiatement leurs services en cas de besoin. Il n’est plus exigé que le salarié ou l’agent exerce ses missions.
Cette interprétation jurisprudentielle a le mérite de se rapprocher d’une autre source internationale, la convention n° 30 de l’Organisation international du travail (OIT) laquelle traduit le temps de travail « comme la durée de travail pendant lequel le personnel est à la disposition de l’employeur »[7].
En droit interne, la durée du temps de travail effectif est définie, de manière plus restrictive, comme « le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles »[8]. Cette durée du temps de travail comprend : « 1. Le temps passé en intervention ; / 2. Les périodes de garde consacrées au rassemblement qui intègre les temps d'habillage et déshabillage, à la tenue des registres, à l'entraînement physique, au maintien des acquis professionnels, à des manœuvres de la garde, à l'entretien des locaux, des matériels et des agrès ainsi qu'à des tâches administratives et techniques, aux pauses destinées à la prise de repas ; / 3. Le service hors rang, les périodes consacrées aux actions de formation définies par arrêté du ministre de l'intérieur dont les durées sont supérieures à 8 heures, et les services de sécurité ou de représentation »[9].
Le Conseil d’État, en énonçant que « ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler tout ou partie du temps de présence des sapeurs-pompiers à du temps de repos », rappelle que la période de travail intègre sans discontinuité la durée du temps de travail ; qu’il n’y a pas lieu de soustraire les moments de non-productivité que peuvent connaître les SPP. Il se conforme ainsi à la jurisprudence de la Cour de justice.
Le décret du 31 décembre 2001 reconnaît deux régimes de gardes : les gardes de 12 heures censées représentées le régime de droit commun et, à titre dérogatoire, les gardes de 24 heures.
La Cour des comptes, dans ses rapports de 2011 et 2019, constatait que « l’organisation des régimes de travail en G24 [demeurait] importante dans les SDIS »[10]. A titre d’exemple, « en 2017, les G24 représentaient encore 47 % des gardes effectuées par les SPP ». Elle ne cesse de pointer du doigt le manque d’efficience de ce mode d’organisation car « le recours aux G24 entraîne en effet de nombreuses « gardes blanches » (c’est-à-dire des gardes sans intervention), compte tenu de la mobilisation opérationnelle effective des sapeurs-pompiers, et ne permet pas l’adaptation aux écarts de fréquence et d’intensité des interventions entre les activités nocturnes et diurnes, en semaine et les samedi et dimanche ». Par ailleurs, elle estime cette pratique « très coûteuse puisqu’elle suppose le recrutement de quatre à cinq SPP pour assurer la présence d’un seul agent de garde chaque jour ».
Il est regrettable que le Conseil d’État, chargé de faire respecter la règle de droit par l’administration française, ne trouve pas les mots pour condamner de telles pratiques encore largement véhiculées dans certains SDIS.
En outre, la décision Jaeger de 2003 est intéressante à un autre titre : elle s’oppose à notre système français des équivalences qui a prévalu jusqu’à récemment. Ce régime a été expressément retoqué par le juge européen dans l’affaire Dellas[11].
2. L’application partielle du régime horaire d’équivalence
Le régime d’équivalence institue une durée de travail supérieure à la durée légale dans certaines professions et pour des emplois déterminés comportant des périodes d'inaction. La mise en place d'un régime d'heures d'équivalence a des conséquences tant sur la durée hebdomadaire de travail que sur la rémunération du salarié. Il conduit à majorer la durée du temps de travail tout en minorant la rémunération du travailleur.
Depuis le décret du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels, l’article 2 dispose qu’il « est mis fin à la majoration du temps d'équivalence pour les sapeurs-pompiers professionnels logés prévue par l'article 5 du décret du 31 décembre 2001, dont les dispositions sont abrogées au plus tard le 1er juillet 2016 »[12].
Ces dispositions n’ont pas pour effet d’abolir définitivement le régime d’équivalence. Il est toujours possible pour l’administration de moduler le salaire horaire, à la baisse, afin de prendre en compte les moments d’inactivités des agents de garde.
Initialement le Conseil d’État avait jugé le décret du 31 décembre 2001 conforme au bloc de constitutionnalité ; qu’il ne méconnaissait « ni les compétences réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution, ni le principe de libre administration des collectivités locales énoncé à l'article 72 de la Constitution, ni les dispositions précitées de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 »[13]. Il affirmait que « le pouvoir dévolu par l'article 7-1 précité de la loi du 26 janvier 1984 à chaque collectivité territoriale de fixer les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail de leurs agents ne saurait s'étendre à celui de leur imposer des conditions de travail plus restrictives que celles qui sont garanties, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, à l'ensemble des fonctionnaires appartenant aux corps concernés ; que par suite le Premier ministre pouvait d'une part, par le décret en Conseil d’État du 12 juillet 2001, prévoir l'institution pour les fonctionnaires territoriaux d'un régime d'équivalence entre temps de présence et temps de travail effectif dans les mêmes conditions que pour les fonctionnaires de l’État, par décret en Conseil d’État pris après avis du conseil supérieur de la fonction publique territoriale et d'autre part, par le décret en Conseil d’État attaqué du 31 décembre 2001, fixer des règles relatives à la durée du travail des sapeurs-pompiers professionnels, tout en laissant au conseil d'administration de chaque service départemental d'incendie et de secours (SDIS), la détermination précise des horaires à respecter par les intéressés ».
Quelques mois après l’arrêt Dellas[14], le Conseil d’État a rapidement opéré un revirement de sa jurisprudence : « […] si la directive du 23 novembre 1993 ne fait pas obstacle à l'application des rapports d'équivalence aux durées maximales de travail fixées par le droit national, il ne saurait en résulter une inobservation des seuils et plafonds communautaires, pour l'appréciation desquels les périodes de travail effectif doivent être comptabilisées dans leur intégralité, sans possibilité de pondération »[15]. Il a ainsi revu les modalités d’application du régime d'horaire d'équivalence, qu’il conçoit désormais comme « un mode particulier de comptabilisation du travail effectif qui consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni pendant les périodes d'inaction, [...] »[16]. Cet attendu de principe a depuis été repris à plusieurs reprises : en 2012[17], en 2016 [18] jusqu’à ces dernières semaines[19].
Bien que la directive européenne 2003/88 ne règle pas la question de la rémunération des travailleurs, (cet aspect n’entre pas dans la compétence de l’Union européenne en vertu de l’article 153§5 du TFUE), la Cour de justice a eu l’occasion de s’y prononcer dans deux affaires distinctes[20]. Elle distingue la réglementation sur le temps de travail, qui est l’objet même de la directive, de la rémunération afférente aux prestations (effectives ou non) relatives au temps de garde. La juridiction européenne énonce le principe suivant : les périodes de garde constituent intégralement du temps de travail ; mais ce temps passé sur le lieu de travail ne doit pas nécessairement être rétribué comme du temps de travail effectif. Elle considère que « si les États membres sont habilités à fixer la rémunération des travailleurs tombant dans le champ d’application de la directive 2003/88 en fonction de la définition des notions de « temps de travail » et de « période de repos », figurant à l’article 2 de cette directive, ils ne sont pas contraints de le faire »[21].
Enfin, le régime des équivalences a également des répercussions lorsque le SPP engage la responsabilité de son employeur, le SDIS, pour manquement à la durée légale du temps de travail.
3. La responsabilité du SDIS en cas de manquement de la durée légale du temps de travail
Les SDIS, en tant qu’employeurs, sont tenus vis-à-vis de leurs agents d’une obligation générale de sécurité laquelle revête d’une importance certaine. En effet, pour reprendre la formulation de la directive européenne 2003/88, « l'amélioration de la sécurité, de l'hygiène et de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique »[22].
La circulaire du 10 avril 2015 rappelle utilement que « […] les obligations des employeurs publics en matière de protection de la santé, de la sécurité au travail et des conditions de travail des agents, ainsi que leurs modalités de mise en œuvre sont précisées par le décret n°82-453 du28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique, qui prévoit que les dispositions des livres I à V de la quatrième partie du code du travail, concernant le rappel des obligations de sécurité et de prévention des risques professionnels, le fonctionnement et l’organisation de la santé et de la sécurité au travail, s’appliquent à la fonction publique, sous réserve des décrets particuliers »[23]. Ces décrets doivent permettre de tenir compte des spécificités de la fonction publique.
Cette « obligation de sécurité de résultat »[24] implique que l’employeur public doit prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir les risques de toute nature.
Le non-respect de ces mesures par l’employeur public peut engager sa responsabilité civile et/ou pénale.
A ce titre, le Conseil d’État a jugé, dans son arrêt du 13 novembre dernier, que « le dépassement de la durée maximale de travail prévue tant par le droit de l'Union européenne que par le droit national est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu'il les prive du repos auquel ils ont droit et peut leur causer, de ce seul fait, un préjudice indépendamment de leurs conditions de rémunération ou d'hébergement »[25].
En somme, le manquement de la durée légale de travail est constitutif en soi d’une faute de nature à engendrer inéluctablement des préjudices au détriment de l’agent public.
L’agent public est ainsi en droit de réclamer une indemnité des préjudices résultant uniquement de l’atteinte à la santé et à la sécurité, et des troubles subis dans les conditions d’existence (soit la gêne dans les actes de la vie courante occasionnée par le manque de périodes de repos).
A l’inverse, le Conseil d’État exclut toute indemnisation fondée sur un « préjudice patrimonial compensant l'absence de rémunération des heures effectuées au-delà de ces limites », comme le réclamaient les requérants dans les deux arrêts du 13 novembre[26].
Il part du principe que seules les heures supplémentaires effectuées conformément à la durée maximale du temps de travail peuvent donner droit à rémunération. Au-delà de ce seuil européen, les employeurs ne sont pas tenus de rémunérer ces heures supplémentaires.
[1]Directive 2003/88/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 4 novembre 2003concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
[2]CE 4 novembre 2020, n° 429502, syndicat Sud SPP-PATS, recueil Lebon.
[3]CE 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS, recueil Lebon.
[4]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[5]Directive 93/104/CE du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail : la définition du temps de travail a été reprise à l’identique par la directive 2003/88/CE.
[6]CJCE 9 septembre 2003, n° C-151/02, Jaeger.
[7]Convention n° 30 sur la durée de travail de l’OIT (1930).
[8]Article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement de la réduction de temps de travail dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature, rendu applicable aux agents des collectivités territoriales par l’article 1er du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
[9]Article 1er du décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
[10]Rapport de la Cour des comptes (2019) : « Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile (Des défis à relever, des perspectives à retenir) » ; à voir également Rapport de 2011 : « Les services départementaux d'incendie et de secours ».
[11]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas.
[12]Article 2 du Décret n° 2013-1186 du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
[13]CE 31 mars 2004, n° 242858, FéDéRATION DES PERSONNELS DES SERVICES PUBLICS ET SERVICES DE SANTé FORCE OUVRIèRE, recueil Lebon.
[14]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas.
[15]CE 28 avril 2006, n° 242727, Confédération générale du travail et autres, recueil Lebon.
[16]CE 19 octobre 2011, n° 333746, SDIS, recueil Lebon.
[17]CE 11 avril 2012, n° 345613 ; n° 345614 ; n° 345615 ; n° 345616 ; n° 345617 ; n° 345618 ; n° 345619 ; n° 345620 ; n° 345621 ; n° 345622 ;n° 345623 ; n° 345624, SDIS, recueil Lebon.
[18]CE 28 novembre 2016, n° 391536, M. A… B…, recueil Lebon.
[19]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[20]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas ; CJCE 11 janvier 2007, n° C-437/05, Vorel.
[21]CJUE 21 février 2018, n° C-518/15, Matzak.
[22]Paragraphe 4 de la Directive 2003/88/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
[23]Circulaire du 10 avril 2015 relative à la diffusion du guide juridique d’application des dispositions du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique.
[24]Soc., 28 février 2002, n° 99-18.389 ; n° 00-10.051 ; n° 00-11.793 ; n° 99-21.255 ; n° 99-17.201 ; n° 00-13.172 : la Cour de cassation a reconnu, pour la première fois, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, l’obligation de sécurité constituait une obligation de résultat. Elle assimile se manquement à une faute inexcusable dès lors, d’une part, que l’employeur n’a pas pris les mesures nécessaires pour préserver le salarié, et d’autre part, qu’il avait ou aurait dû avoir conscience le danger auquel le salarié était exposé.
[25]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[26]CE 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS ; n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
