Titre Ier. Élaborer une stratégie nationale et territoriale visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie

Dans le titre premier de la proposition de loi, il est question d’élaborer « une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies » Cette stratégie qui, intègrera le « programme national de la forêt et du bois (PNFB) lors de sa prochaine révision » doit être réalisée avec les deux acteurs clés que sont l’Office national des forêts et le Centre national de la propriété forestière. Cette volonté résulte d’un constat que « les politiques publiques de prévention et de lutte contre les incendies de forêt et de végétation » sont (administrativement) complexes et éparpillées entre plusieurs ministères (agriculture, écologie, territoires, intérieur) et établissements publics d’Etat (ONF, CNPF, Météo-France, IGN). Au niveau local, les actions sont menées sous le contrôle du préfet lequel travaille en coordination avec les collectivités territoriales et les SIS. Cette stratégie doit aboutir à une meilleure coordination entre les différents acteurs, condition sine qua non pour adapter « notre pays à l’évolution de l’aléa ». Autrement dit, pour être résilient, le pays doit intégrer le principe selon lequel le risque d’incendie est devenu nationale. A ce titre, « plusieurs priorités transversales » sont mis en lumière et pourront être déclinées différemment en fonction des particularités locales :

« consolidation de nos connaissances et de nos prévisions, adaptation de notre doctrine de prévention et de lutte en fonction de l’accroissement du risque, identification et réponse à de potentiels conflits entre les différents volets de la politique publique (…), établissement d’une communication nationale harmonisée... ».

Cette stratégie, bien qu’elle concerne l’ensemble du territoire français, contiendra des dispositions spécifiques aux « territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie ». Pour identifier ces territoires, encore faut-il disposer d’une définition claire ; la voie réglementaire sera privilégiée (arrêté interministériel). Le préfet conserverait la compétence pour « exclure certains massifs forestiers à moindres risques de l’application des mesures en principe applicables aux territoires réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie ». De même, les conseils municipaux et le conseil départemental pourront émettre un avis concernant la liste des territoires « particulièrement exposés aux risques d’incendie ». Ces derniers seront tenus d’établir des « plans de protection des forêts contre les incendies » (PPFCI) qui devront être révisés, réévalués régulièrement (tous les 5 ans) afin de prendre en compte les nouveaux aléas. Ce nouveau document, obligatoire « dans les deux ans suivant la promulgation de la proposition de loi » pour les territoires à risque, « a pour objectifs la diminution du nombre de départs de feux de forêt et la réduction des surfaces brûlées ainsi que la prévention des risques d’incendies et la limitation de leurs conséquences ». Cela peut comprendre notamment « des dispositions relatives à l’aménagement de l’espace rural ayant pour finalité la protection des bois et forêts ». Par son ambition le PPFCI a vocation à s’appliquer sur tous les territoires. En effet, les territoires à faible risque incendie seront encourager à le mettre en place. De plus, ce plan ne se limite pas à la protection des forêts, il inclut les surfaces de végétation et les surfaces agricoles. Il reviendra au préfet de prendre les mesures adaptées pour « assurer la prévention des incendies de surfaces agricoles et de végétation ». En parallèle, la stratégie devra prendre en compte également les aires protégées qui contribuent directement à la lutte contre l’érosion de la biodiversité et le changement climatique. La proposition de loi « prévoit l’intégration des enjeux relatifs à la prévention du risque incendie dans les plans de gestion des aires protégées ».  

Par ailleurs, le risque incendie devra être systématiquement intégré au sein des SDACR. Surtout, ce risque devra être mieux identifié et davantage précisé en incluant les différentes surfaces mentionnées plus-haut et pas uniquement les surfaces forestières. Les SIS (sans exception) doivent être en mesure de se préparer face à ces risques. Ils sont incités « à mettre en œuvre une véritable stratégie de prévention et de réponse opérationnelle ».

Les besoins de la sécurité civile ne sont pas oubliés et concerneront la DFCI et « la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ». En effet, « la promotion de la politique active de stockage de l’eau » doit permettre à la sécurité civile de remplir ses missions, notamment dans le cadre de la DFCI.

Titre II. Mieux réguler les interfaces forêt zones urbaines pour réduire les départs de feux et la vulnérabilité des personnes et des biens

Cette partie entend intégrer « le périmètre des obligations légales de débroussaillement (OLD) dans les documents d’urbanisme ». Les particuliers doivent être à même de connaitre cette obligation « au moment de la délivrance des permis de construire ». En somme, la Commission pense que l’OLD doit être rendue plus visible afin qu’elle soit correctement appliquée (vocation pédagogique). Elle a souligné que « le taux de réalisation des OLD, variable selon les territoires, est en effet souvent inférieur à 30 % ».

De plus, la mutation d’un terrain (vente) sera désormais conditionnée au respect de l’OLD. En présence d’un locataire, le propriétaire devra informer, soit au moment de la conclusion du contrat, soit au moment de son renouvellement, ce dernier de son OLD. Ces deux mesures sont entourées d’un volet répressif. Une volonté est affichée d’accroitre les sanctions en cas de non-respect de l’OLD. Ainsi, l’amende administrative et l’amende pénale passeraient « de 30 à 40 euros par mètre carré soumis à l’OLD ». De même, un amendement « accroît le montant de l’astreinte pouvant être prononcée par le tribunal correctionnel ». Pour contraindre, les particuliers, une disposition impose de « rendre la franchise obligatoire dans les contrats d’assurance en cas de non-respect des OLD et de doubler le montant maximal de cette franchise, de 5 000 à 10 000 euros, dans le cas où les dommages garantis par un contrat d’assurance procèdent d’un incendie de forêt ». A l’égard des « assurés qui établiraient une attestation faisant état de faits matériellement inexacts » à l’assurance, un régime de sanctions sera introduit. 

Dans une logique incitative, il est instauré « un crédit d’impôt à destination des personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement, dont le bénéfice serait subordonné au respect des obligations légales de débroussaillement (OLD), et à la réalisation de ces opérations par des entrepreneurs de travaux forestiers certifiés dans des conditions définies par décret ». Cette aide est plafonnée « à un montant égal à 50 % des dépenses effectivement supportées, dans la limite de 1 000 euros par foyer fiscal ». En fonction des travaux réalisés par des entreprises compétentes, ce plafond pourrait être relevés jusqu’à 2 000 euros.

Titre III. Gérer la forêt et promouvoir la sylviculture face au risque incendie

Durant les incendies de l’été 2022, il a été pointé du doigt la gestion de certaines forêts. Or, une mauvaise gestion « accroît sa vulnérabilité aux risques, dont celui d’incendie ». La sylviculture est l'activité d'entretien des forêts en vue de leur exploitation commerciale. La Commission souhaiterait d’une part que les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) intègrent les orientations spécifiques au risque d’incendie et d’autre part que les SIS disposent d’une présence au sein des commissions régionales de la forêt et du bois. En outre, il a introduit un amendement visant à « abaisser le seuil minimal d’obligation d’élaboration d avec l’aide e documents de gestion durable, pour la forêt privée, à 20 hectares (contre 25 aujourd’hui) ». Ce seuil de 20 hectares pourrait même être abaisser sur décision du préfet et après avis de la commission régionale de la forêt et du bois. Les documents de gestion durable doivent recevoir un agrément dématérialisé émis par le Centre national de la propriété forestière « afin de libérer des effectifs pour l’animation territoriale, le conseil et les nouvelles priorités assignées au CNPF en matière de défense des forêts contre les incendies ». La Commission a proposé de réduire les délais d’instruction telle que menée par le CNPF. Le CNPF vérifie que les documents de gestion durable sont bien conformes aux schémas régionaux de gestion sylvicole et documents d’aménagement, valables au niveau régional. Pour aider les propriétaires forestiers à cette tâche, ils pourront « bénéficier de la visite d’un technicien forestier à mi-parcours de leur document de gestion durable, afin d’identifier les possibilités de coupes et travaux et de diagnostiquer l’exposition des parcelles au risque d’incendie ». De même, les propriétaires disposant d’une forêt inférieure à 20 hectares auront la faculté de mettre en place un document de gestion durable avec l’aide des associations syndicales libres de gestion forestière.

Titre IV. Améliorer l’aménagement et la valorisation des forêts en appréhendant la défense des forêts contre les incendies à l’échelle du massif

Actuellement les PPFCI existants prennent en compte le risque incendie le plus souvent au niveau départemental. La Commission propose d’étendre son périmètre afin qu’il englobe l’intégralité des massifs forestiers. Derrière cette stratégie collective (une fois de plus) est « d’identifier et de contribuer à mobiliser des sources de financement pour l’entretien et l’élaboration de voies de défense des bois et forêts contre les incendies ». Cela permettra également d’associer les chambres d’agriculture et les gestionnaires d’aires protégées. Par ailleurs, il y a une volonté de rendre ce document contraignant. Ainsi, il est instauré « un droit de préemption (au profit des communes) des parcelles forestières sans document de gestion durable et qui présentent un enjeu au regard de la défense des forêts contre les incendies (DFCI), au profit des communes, dès lors que ces parcelles ont été identifiées comme stratégiques dans un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) ». En somme, c’est étendre les pouvoirs du maire en matière de préemption. Outil palliatif et de dernier recours, il sera, de ce fait, soumis à trois conditions cumulatives : « enjeu DFCI dans un PPFCI, absence de document de gestion durable, cession à titre onéreux ».

Ensuite, l’intégration de la prévention du risque incendie devrait aussi constituer un autre volet aux objectifs des stratégies locales de développement forestier (SLDF). La Commission regrette que les aléas incendies ne soient pas pris en compte dans les SLDF.

Enfin, dans une logique de cohérence, la Commission a proposé que « les schémas départementaux d’accès à la ressource forestière (SARF) soient établis après avis du (SIS) et, d’autre part, que soient élaborés une cartographie commune des voies DFCI et des dessertes forestières ainsi qu’un cahier des charges entre les acteurs de la filière visant à améliorer la mutualisation de ces deux catégories de voies d’accès ». L’idée est d’allier concertation entre les acteurs de la prévention des feux de forêt et mieux relier les réseaux forestiers.

Titre V. Mobiliser le monde agricole pour renforcer les synergies entre les pratiques agricoles et la prévention des feux de forêt 

Le Titre V va revenir sur l’influence des pratiques agricoles sur la prévention des feux de forêt. Le premier sujet abordé dans cette partie concerne l’indemnité compensatrice de défrichement des forêts. L’amendement pose les conditions dans lesquelles un déchiffrement pourra avoir lieu. Pour rappel, il s’agit de l’acte ayant pour conséquence la destruction volontaire d’un terrain forestier, afin qu’il perde sa destination forestière. 

Dès lors, et afin d’éviter tout abus notamment dans les secteurs économiquement plus rentables (urbanisme et agriculture), la France a légiféré de manière très stricte. En effet, le défrichement ne pourra se voir autoriser qu’à l’issue d’une délivrance d’une autorisation administrative préalable de défrichement. Les directions départementales des territoires, vont venir s’assurer que le défrichement ne répond à aucune des neufs fonctions faisant obstacle à une autorisation préalable. Cela peut être le cas, si le défrichement porte atteinte à la protection des civils et des biens pendant un incendie. Si les critères sont respectés, le détenteur devra compenser la surface détruite par l’accomplissement de mesures compensatoires telles que la création de haies. Dans le cas contraire, il sera soumis à l’obligation de payer une indemnité compensatrice de défrichement. Cependant, il existe des exceptions permettant d’en être dispensée. C’est notamment le cas lorsque le terrain en question est un ancien terrain agricole. Toutefois, si le défrichement a pour vocation la réalisation d’aménagements par un plan de prévention des risques naturels prévisibles et ne modifie en rien la destination forestière du terrain, l’autorisation préalable n’aura pas lieu d’exister. 

La difficulté faisant débat ici, concerne les difficultés pour les rapporteurs de trouver un équilibre entre défrichements abusifs et indemnités prohibitives. Le présent article souhaite, en effet, appliquer un coefficient de 0,5 à l’indemnité compensatoire qui provoquera une indemnité de plus en plus faible en fonction de l’étendue du défrichement. Dès lors, la présente rédaction réorganise les opérations pouvant bénéficier de ce régime spécifique. Ce sera notamment le cas lorsqu’un exploitant agricole mettra en application un contrat conclu avec un préfet ou un responsable du plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI). Par conséquent, cette dérogation se verra encadrer afin de prévenir d’importants risques d’incendie et gardera, pour certains territoires, un montant élevé concernant l’indemnité de défrichement. 

Dans un autre registre, la Commission vient faire évoluer les compétences du préfet dans la lutte contre les incendies. Deux amendements donnent la capacité aux préfets d’interdire l’utilisation de combustibles et la réalisation de travaux agricoles dans les plages horaires à risque très sévère d'incendie  et à l’abord d’un domaine forestier. Ces articles s’inscrivent dans une logique de prévention et de protection des massifs forestiers. 

Titre VI. Sensibiliser les populations au risque incendie 

Les populations ont un rôle majeur dans la gestion de ces crises, au-delà de leur aspect de “victimes”, ce sont des “primo intervenants”. Il convient, en conséquence, de les éduquer à adopter les comportements adaptés à la lutte contre les incendies pour garantir leur sécurité et celle des autres. En ce sens, la Commission vient créer une nouvelle source de financement pour les actions de sensibilisation contre l’abandon de mégots de cigarette dans la nature. En application du principe de  « pollueur-payeur », le financement de telles actions de communication sera désormais géré par une filière de Responsabilité Élargie du Producteur (REP). Un article du présent rapport, poussera d’ailleurs une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac. 

Pour autant, la sensibilisation peut prendre la forme d’une sanction pénale. Il est ajouté un nouveau critère de sanction, le jet de mégot pouvant provoquer « involontairement l’incendie des bois et forêts ». Désormais, les personnes se rendant coupable de tels actes, se verront sanctionner par une peine d’emprisonnement pouvant atteindre dix ans et 150.000 euros d’amende en particulier si l’incendie provoque le décès d’une ou plusieurs personnes. 

Titre VII. Equiper la lutte incendie à la hauteur du risque 

Le Titre VII revient sur l’exonération de bonus-malus écologique pour les véhicules travaillant dans la lutte contre les feux de forêts. Désormais, l’ensemble des véhicules de S.I.S ainsi que les acteurs de la DFCI, seront exonérés de la taxe « malus écologique » ainsi que de la taxe « malus au poids ». La Commission expliquait la nécessité d’étendre cette exonération à d’autres véhicules lourds de type pick-up, indispensables pour les missions opérationnelles des S.I.S. Aussi, pour améliorer les moyens et les conditions de travail des S.I.S., le Sénat a créé un dispositif de « réduction de cotisation patronale pour les employeurs en contrepartie de la disponibilité de leurs employés sapeurs-pompiers volontaires » à compter du 1er janvier 2024. Ce mécanisme permettra aux employeurs de percevoir une indemnité de 3.000 euros par an et par SPV et ce, dans une limite de 15.000 euros et de trois ans par SPV. Sur les 253.000 sapeurs-pompiers en France en 2022, 80% d’entre eux sont SPV, leur disponibilité est par conséquent essentielle pour mener à bien les missions de secours.

D’ailleurs, les dernières années ont été marquées par une intensité et une régularité importante des feux de forêts. Les incendies s’étant déclarés en Gironde en juillet 2022 illustrent parfaitement ces nouvelles préoccupations. Dès lors, la Commission fait le choix de créer un nouvel article 34 bis pour donner une assise juridique à la pratique des « coupes tactiques ». Cette méthode d’urgence n’ayant pas été utilisée depuis 1949, aucun texte ou code ne venaient expressément l’encadrer. Il était alors important de légiférer sur ce nouvel outil, qui a su démontrer son efficacité. 

Titre VIII. Financer la reconstitution de forêts plus résilientes après l’incendie 

À travers titre VIII, le Sénat revient sur la phase « post incendie », qu’il qualifie de reconstitution de forêts. À cet effet, il a souhaité inscrire dans la loi le principe de conditionnalité des aides publiques afin de reconstituer les bois et les forêts. Le Sénat rappelle que ces aides doivent nécessairement respecter et être compatibles avec les dix objectifs de la politique forestière, issue de l’article L. 121-1 du code forestier dans l’objectif de renforcer l’opposabilité juridique de ces objectifs.

De ce fait, la Commission introduit trois conditions relatives à l’organisation et la protection du milieu forestier et ce, en respectant les arrêtés régionaux relatifs aux aides de l’État à l’investissement forestier.  Toutefois, il subsiste une quatrième condition relative à l’aménagement des forêts contre les incendies dans les zones présentant un risque élevé d’incendie.

À cet effet, la commission spéciale fait le choix d’adopter deux amendements pour déterminer le champ d’application de ces conditions. Le premier vise à interdire des dérogations à ces nouvelles conditions, même en cas de « sinistre de grande ampleur ». Le second délimite le champ des aides publiques concernées en les restreignant au boisement et à la régénération naturelle. Il est important de rappeler que la portée de cet article s’inscrit dans une politique de développement durable au sein du territoire national. 

Par ailleurs, la Commission vient promouvoir l’importance de s’assurer contre les risques d’incendie et de tempête. En ce sens, elle étend les compétences du Centre national de la propriété forestière (CNPF) en lui confiant un rôle de promotion à l’intérêt de s’assurer contre les catastrophes. De même, elle augmente le plafond de dépôts sur un Compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA), dans le but d’inciter les sylviculteurs à la souscription d’une assurance et à la constitution d’une épargne de précaution mobilisable en cas de dégâts sur leur parcelle. Cette volonté de la part de la Commission se voit particulièrement intéressante compte tenu de l’augmentation et de l’intensification des calamités publiques et/ou d’origine anthropique. 

A. Touache & V. Perez