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M. Jean-Luc Fichet appelle l'attention de Mme la ministre de la transformation et de la fonction publiques sur l'amélioration nécessaire de la protection sociale des agents territoriaux qui assurent les services indispensables à nos concitoyens et sont en première ligne depuis le début de la crise sanitaire.
Comme l'attestent les données publiques, la santé de nos agents territoriaux se dégrade. Pour cette raison, la réforme à venir de la protection complémentaire des agents publics constitue un rendez-vous crucial. Elle doit faire l'objet d'une ordonnance dans le cadre de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Cette ordonnance aura des conséquences majeures sur la santé des agents publics et ainsi également sur la qualité de nos services publics.
Aussi, il souhaiterait savoir comment le Gouvernement entend garantir la large concertation nécessaire des partenaires sociaux, des complémentaires santé, des parlementaires et plus largement de toutes les parties prenantes en sachant que cette ordonnance devra être adoptée au plus tard le 7 mars 2021, et si un agenda est aujourd'hui arrêté.

L'amélioration de la protection sociale complémentaire des agents publics et le renforcement de leur accès aux soins constituent une des priorités du Gouvernement. Ainsi, prise sur le fondement de l'article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique définit les orientations d'une réforme ambitieuse de la protection sociale complémentaire (PSC) des agents publics. S'agissant de la fonction publique territoriale, cette réforme consacre la participation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement des garanties santé et prévoyance de leurs agents. A cette fin, le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire et à la participation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à leur financement, lequel a recueilli l'avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et du Conseil national d'évaluation des normes,  fixe les montants minimums de référence à la participation des employeurs territoriaux et le panier de soins minimum destiné à couvrir les risques prévoyance. Ainsi, la participation minimale obligatoire des employeurs territoriaux s'élève à 15 € par mois par agent pour la couverture des risques santé et à 7 € par mois par agent pour la couverture des risques prévoyance. De plus, s'agissant précisément de la couverture du risque incapacité temporaire de travail et de la situation des agents en arrêt de maladie de longue durée, le décret prévoit, a minima, le versement d'indemnités journalières garantissant une rémunération nette équivalente à 90 % du traitement indiciaire et de la nouvelle bonification indiciaire ainsi que 40 % du régime indemnitaire net, déduction faite des montants correspondant aux garanties statutaires versés par l'employeur, à l'égard des agents territoriaux placés en congé de longue maladie et en congé de longue durée. Les employeurs territoriaux et les organisations syndicales peuvent engager une négociation au niveau local et convenir de garanties supérieures à celles fixées règlementairement. Ces montants de référence et les garanties minimums prévus par le décret du 20 avril 2022 précité feront l'objet d'un débat au sein du CSFPT un an avant leur entrée en vigueur, prévue le 1er janvier 2025 pour les dispositions relatives à la couverture des risques prévoyance et le 1er janvier 2026 pour les dispositions relatives à la couverture des risques santé. Par ailleurs, les représentants des employeurs territoriaux et les organisations syndicales siégeant au CSFPT ont entamé une négociation au plan national afin notamment de préciser le dispositif qui doit notamment conduire, pour cette seconde étape, à revoir les dispositions du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents. A ce stade, plusieurs réunions de travail ont déjà eu lieu et de nouvelles réunions ont été planifiées afin de parvenir à la conclusion d'un accord de méthode.

M. Pascal Allizard attire l'attention de Mme la ministre de la transformation et de la fonction publiques à propos de l'accumulation des heures supplémentaires dans la fonction publique.
Il rappelle que si les heures supplémentaires constituent, pour l'ensemble des administrations, une facilité de gestion appréciée, certaines d'entre-elles accumulent, au préjudice des agents, les volumes d'heures supplémentaires qui ne sont ni récupérées ni indemnisées.
D'après un récent rapport de la Cour des comptes, ces volumes stockés s'élèvent à 23 millions d'heures dans la police nationale, 18,5 millions dans l'hôpital public et 6,2 millions dans la fonction publique territoriale. Ce temps dû abouti pour les agents à des prises de congés de longue durée ou des départs anticipés en retraite qui désorganisent les services.
Pour la Cour, l'accumulation des heures supplémentaires dans la fonction publique est le signe de « dysfonctionnements structurels » qui entraînent une situation porteuse de risques notamment humains, opérationnels et financiers.
Cette problématique était déjà décrite dans un rapport du Sénat publié en 2018 sur l'état des forces de sécurité intérieure.
Par conséquent, il souhaite connaitre les mesures que le Gouvernement entend prendre pour remédier à ces dysfonctionnements, alors que les tensions sur les effectifs de certains services (police, hôpital) risquent de s'accroitre en période de regain épidémique et terroriste.

L'accumulation d'heures supplémentaires ni récupérées ni indemnisées et reportées d'année en année aboutit en effet à des prises de congés de longue durée ou à des départs anticipés à la retraite. Pour remédier à cette situation, le Gouvernement sensibilise régulièrement les administrations en leur rappelant, d'une part, que les heures supplémentaires doivent être limitées et réalisées à la demande du chef de service, et, d'autre part, la nécessité d'une consommation rapide des repos octroyés en compensation des heures ainsi réalisées. La réglementation en vigueur limite en effet la durée hebdomadaire de travail (quarante-huit heures en moyenne par semaine heures supplémentaires comprises, ou quarante-quatre heures en moyenne par semaine sur une période de douze semaines consécutives) et pose le principe d'une compensation en temps des heures supplémentaires. La directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail pose également le principe d'une compensation en temps, heure pour heure, des heures supplémentaires. La compensation de ces heures par une compensation horaire fixe qui ne compense pas de façon équivalente les heures de repos minimal manquées, ou par une indemnité financière, ne répond pas à la finalité de la directive du 4 novembre 2003, qui est de protéger les travailleurs contre les risques pour leur santé et sécurité que peuvent entrainer des heures de travail excessives. Par ailleurs, les repos compensateurs doivent être pris immédiatement après la période de travail à compenser. L'arrêt Jaeger de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, C 151/02, 9 septembre 2003) rappelle en effet que « les périodes équivalentes de repos compensateur, au sens de l'article 17 § 2 de la directive 2003/88 doivent succéder immédiatement au temps de travail qu'elles sont censées compenser. Le fait de n'accorder de telles périodes de repos qu'à d'autres moments, ne présentant plus de lien direct avec la période de travail prolongée en raison de l'accomplissement d'heures supplémentaires, ne prend pas en considération de manière adéquate la nécessité de respecter les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs ». S'agissant par exemple de la police nationale, le décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017 modifiant le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002 portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables aux personnels de la police nationale dispose au 4° de l'article 1er que « les agents bénéficient de ces repos compensateurs avant la période de travail immédiatement postérieure ou, si les nécessités de service l'imposent, dans un délai rapproché garantissant la protection de leur santé. », conformément à la jurisprudence précitée de la CJUE (C-151/02 du 9 septembre 2003). Enfin, l'inscription sur un compte épargne-temps des jours de repos compensateurs n'est permise que dans des conditions strictement définies par la réglementation relative au compte épargne-temps, afin de garantir l'objectif de protection de la santé et de la sécurité des agents publics (décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature, n° 2002-788 du 3 mai 2002 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique hospitalière et n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale). Cette faculté est par ailleurs peu utilisée par les administrations. Le Gouvernement a également pris des mesures afin d'améliorer le suivi du temps de travail dans la fonction publique, comme le préconise le rapport de mai 2016 de la mission de Monsieur Philippe Laurent. À cet égard, l'article 5 de loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a ainsi prévu que les administrations relevant des trois versants de la fonction publique auront l'obligation d'élaborer chaque année un rapport social unique rassemblant les éléments et données à partir desquels sont établies les lignes directrices de gestion déterminant la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque administration, collectivité territoriale et établissement public. Un décret en conseil d'État précise, entre autres, le contenu du rapport social unique. La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a proposé que plusieurs indicateurs relatifs aux heures supplémentaires soient présents dans les actes de déclinaisons du décret pour les trois versants de la fonction publique, afin d'assurer une meilleure connaissance des heures supplémentaires et d'en permettre un pilotage plus efficace. De nombreuses administrations se sont en outre d'ores et déjà engagées dans une démarche de renforcement des dispositifs de suivi du temps de travail via la modernisation des outils de gestion du temps de travail, répondant ainsi à l'obligation de mise en place de systèmes objectifs, fiables et accessibles de mesure du temps de travail qui pèse sur l'employeur. En effet, dans un arrêt du 14 mai 2019 (55/18), la Cour de justice de l'Union européenne estime qu'« afin d'assurer l'effet utile des droits prévus par la directive 2003/88, les États membres doivent imposer aux employeurs l'obligation de mettre en place un système objectif, fiable et accessible permettant de mesurer la durée du temps de travail journalier effectué par chaque travailleur. ». La Cour accorde toutefois aux États membres une marge d'appréciation dans la conception du système d'enregistrement du temps de travail, notamment en ce qui concerne sa forme. En effet, un contrôle sous forme d'enregistrement automatique du temps de travail n'est pas toujours adapté, s'agissant notamment des agents soumis à un régime de décompte en jours du temps de travail (forfait). L'inadaptation des outils automatisés permettant de comptabiliser le temps de travail effectif réalisé par ces agents ne dispense néanmoins pas l'employeur de veiller au respect des temps de travail maximum et des temps de repos minimum et de prévoir des repos compensateurs en cas de dépassement de la durée maximale de travail, à utiliser dans un délai raisonnable (CE, N° 351316, 20 février 2013). Enfin, le Gouvernement encourage les administrations à repenser l'organisation et les conditions de travail. À titre d'illustration, les services publics soumis à des variations saisonnières d'activité peuvent adapter leurs organisations de travail afin de répondre aux besoins des usagers et de mieux lisser la charge de travail des agents sur l'année (travail en horaires décalés…). D'autres mesures ont également été déployées pour adapter les horaires d'ouverture aux modes de vie des usagers sans augmentation de la durée du travail, comme le développement de services administratifs en ligne disponibles 24h/24, de l'automatisation des prêts et de l'instauration de boîtes de retour extérieures ou encore de nouveaux services sur le site internet pour les bibliothèques, etc.

M. Jean Luc Fichet appelle l'attention de Mme la ministre de la transformation et de la fonction publiques sur différents points d'inquiétude que provoque chez les acteurs du dossier la réforme de la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.
Concernant l'instauration de contrats collectifs obligatoires dans la fonction publique, le texte ne risque-t-il pas d'être le vecteur d'une évolution majeure des règles du droit public ?
S'agissant des futures garanties complémentaires en santé et en prévoyance des agents, l'ordonnance laisse craindre une réelle régression de leurs droits par rapport à ceux dont ils bénéficient actuellement.
Sur la situation des retraités de la fonction publique, l'ordonnance n'apporte aucune précision sur les mécanismes effectifs qui les protégeront demain.
Enfin, les dates de mise en œuvre de la participation de l'employeur public sont très éloignées d'un versant à l'autre de la fonction publique, dans le versant hospitalier notamment où les agents devront attendre 2026.
Aussi, il souhaiterait savoir ce que le Gouvernement est en mesure d'apporter comme précisions au texte pour que cette réforme soit un vrai pas en avant dans la protection complémentaire des quelque 8,5 millions d'agents publics actifs et retraités.

L'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique, prise sur le fondement de l'article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, constitue une avancée sociale majeure pour les agents de la fonction publique. Les employeurs publics seront tenus, comme dans le privé, de financer au moins 50 % des garanties minimales de la couverture santé collective définies par le code de la sécurité sociale constituant la complémentaire santé de leurs agents. Cette obligation de prise en charge à 50 % s appliquera progressivement, dès 2024 à l État, à mesure que les contrats de protection sociale complémentaire (PSC) dits de « référencement » en vigueur arriveront à échéance et au plus tard en 2026 à tous les employeurs publics des trois versants de la fonction publique. Elle concernera tous les agents de la fonction publique, sans distinction de statut, sous réserve qu'ils soient employés par un employeur public. Cette ordonnance permet également une participation de l'employeur à des contrats de prévoyance couvrant les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès. Elle fixe, pour les employeurs publics territoriaux et à leur demande, une participation obligatoire à ces contrats à hauteur de 20 % dès 2025. Les employeurs publics territoriaux définiront leur participation aux contrats de prévoyance dans les conditions prévues par l'ordonnance. La réforme de la protection sociale complémentaire vise à assurer une meilleure couverture des agents contre les risques et à améliorer le niveau des garanties qui leur sont offertes, en renforçant les mécanismes de mutualisation. En outre, elle cherche à mettre fin à une inégalité avec le secteur privé, où la complémentaire santé est financée par l'employeur depuis de nombreuses années. En effet, la protection des agents qui servent la collectivité et le renforcement de leur accès aux soins médicaux est une priorité du Gouvernement, à plus forte raison dans la crise sanitaire actuelle. Le rapport de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale de l'administration (IGA), publié en juin 2019, sur la protection sociale complémentaire des agents publics, a pointé les lacunes des dispositifs actuels. Pour la fonction publique de l'État, le II de l'article 4 de l'ordonnance du 17 février 2021 a prévu la mise en place d'un régime transitoire qui est entré en vigueur depuis le 1er janvier 2022 jusqu à la prise en charge à 50 % de la PSC dans la fonction publique de l'État. Il prendra la forme d'un dispositif temporaire de remboursement forfaitaire d une partie des cotisations de PSC, destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident des agents civils et militaires de l'État, sous réserve qu'il soit employé par un employeur public. Le décret n° 2021-1164164 du 8 septembre 2021 relatif au remboursement d'une partie des cotisations de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais de santé des agents civils et militaires de l'État définit le champ d application de ce dispositif et en fixe le montant forfaitaire à 15 par mois, ainsi que les modalités de versement et de contrôle. Ce décret a fait l objet d une concertation avec les organisations syndicales représentatives des personnels, les employeurs de l'État et les organismes complémentaires. La mise en œuvre du régime pérenne, qui entrera en application à compter de 2024, a également débuté dans la fonction publique de l'État. A l'issue d'un an de négociation, la ministre a signé avec l'ensemble des organisations représentatives de la fonction publique de l'Etat un accord interministériel permettant de définir les modalités de mise en œuvre par l'Etat de l'obligation de participation pour moitié des employeurs publics à la protection sociale complémentaire de leurs agents, prévue par l'ordonnance du 17 février 2021.Il s'agit du deuxième accord signé à l'unanimité avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique dans le nouveau cadre de négociation collective introduit par l'ordonnance du 17 février 2021, témoignant ainsi de la vitalité du dialogue social dans la fonction publique. L'accord garantit, dans le cadre de contrats à adhésion obligatoire, un socle de couverture santé identique au profit de 2,5 millions d'agents de l'Etat avec un panier de soins comprenant des garanties bien supérieures aux minima de la sécurité sociale. Les agents bénéficieront ainsi d'un meilleur rapport qualité-prix ainsi qu'un avantage fiscal et social. L'accord offre également une couverture très large dans la mesure où, au-delà des agents et de leurs ayants droit, les contrats seront ouverts aux retraités ainsi qu'aux veufs et aux orphelins. Les agents en congé parental, congé pour raison de santé ou congé d'aidant pourront également bénéficier de la contribution de l'employeur. L'accord prévoit des mécanismes de solidarité puissants : entre les actifs d'une part, grâce à une modulation de 60% de la cotisation acquittée par l'agent en fonction des revenus, dans la limite d'un plafond de la sécurité sociale ; au profit des retraités d'autre part, grâce à une augmentation progressive et plafonnée de la cotisation après le départ à la retraite et un plafonnement de celle-ci, sans augmentation après 75 ans. Un fonds d'aide est par ailleurs créé pour contribuer au financement des cotisations des retraités les plus modestes. S'agissant des autres versants de la fonction publique, l'instauration de dates d'entrée en application distinctes doit permettre de laisser le temps nécessaire au développement d'un dialogue social approfondi entre les organisations représentatives des personnels et les différents employeurs publics et à la mise en place de règles adaptées à la spécificité de chacun des versants de la fonction publique.