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Les périodes de garde de 24 heures dans le calcul de la durée de travail : commentaire de trois arrêts récents du Conseil d’État faisant application de la directive européenne 2003/88
CE, 3ème chambre, 4 novembre 2020, n° 429502, syndicat Sud SPP-PATS ;
CE, 3ème et 8ème chambres réunies, 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS ;
CE, 3ème et 8ème chambres réunies, 13 novembre 2020, n° 430378, M. A...
La directive européenne du 4 novembre 2003, version codifiée de l’ancienne directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, instaure « des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail, applicables aux périodes de repos journalier, aux temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée maximale hebdomadaire de travail, au congé annuel ainsi qu'à certains aspects du travail de nuit, du travail posté et du rythme de travail »[1]. Elle impose à l’ensemble des travailleurs - issus des secteurs privé et public - l’octroi d’un repos journalier d’une période minimales de 11 heures consécutives, de temps de pause durant la journée de travail, un repos hebdomadaire d’au moins 35 heures, une durée de travail n’excédant pas en moyenne les 48 heures la semaine et le bénéfice d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines.
Cette directive qui, se veut souple dans son application, laisse la possibilité aux États membres de déroger, sous de strictes conditions, à certaines dispositions parmi lesquelles celles concernant la durée du travail en raison notamment des « activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service ou de la production » ; les domaines de la sécurité civile et de la protection civile sont expressément visées.
Bien que ce texte ait été transposé dans le droit interne par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels (SPP), il continue de susciter de sérieuses difficultés d’application au sein des SDIS. Les délibérations émises par les conseils d’administration des SDIS ne respectent pas toujours la durée effective de travail laquelle ne peut plus dépasser le seuil des 1 128 heures sur chaque période de six mois, soit l'équivalent de 48 heures par semaine.
Trois décisions récentes ont été rendues par le Conseil d’État et illustrent l’étendue de problématique. Dans la première affaire, un syndicat Sud SPP-PATS a contesté la légalité d’une délibération qui approuvait « les dispositions prévoyant que l'écart constaté en moins entre le service annuel horaire effectué par un agent et le volume annuel de travail de 1 583 heures auquel il est soumis est défalqué du compte épargne-temps de l'agent l'année suivante et rejeté le surplus des conclusions du syndicat »[2]. Cette délibération introduisait un régime horaire d'équivalence valorisant les gardes de 24 heures à hauteur de 16,6 heures et le report des heures non effectuées sur l'année suivante, via le compte épargne-temps (CET). Le Conseil d’État a estimé que « ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler tout ou partie du temps de présence des sapeurs-pompiers à du temps de repos ». Les périodes de gardes de 24 heures constituent du temps de travail effectif dans leur globalité, peu importe que les sapeurs-pompiers disposent de moments d’inaction. La Haute juridiction ne conteste, pour autant, pas la validité du régime d'horaire d'équivalence valorisant les gardes de 24 heures à hauteur de 16,6 heures dès lors qu’il est destiné uniquement au calcul de la rémunération des sapeurs-pompiers et qu’il n’aboutit pas à un dépassement des limites horaires, soit 1 128 heures par semestre et 2 256 heures par an. La cour administrative d’appel, en admettant la mise en œuvre de ce régime qui portait le temps de travail à 2 278,6 heures, a donc commis une erreur de droit.
Dans la deuxième affaire, un SPP a demandé la réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la méconnaissance de la durée hebdomadaire de temps de travail prévue par la directive 2003/88/CE. La cour administrative d’appel a confirmé le jugement qui a retenu, au profit du plaignant, le versement d’une indemnité au titre du préjudice moral et des troubles subis dans les conditions d'existence et « y a ajouté la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice résultant de l'absence de rémunération des heures supplémentaires effectuées au-delà de la durée maximale prévue par le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 »[3]. L’arrêt de la juridiction administrative d’appel a été cassé car comme l’a rappelé le Conseil d’État « si le dépassement de la durée maximale de travail effectif donne droit à la rémunération des heures supplémentaires effectuées au-delà de cette limite, le dépassement des limites maximales horaires fixées par la directive précitée ne peut ouvrir droit par lui-même qu'à l'indemnisation des préjudices résultant de l'atteinte à la santé et à la sécurité ainsi que des troubles subis dans les conditions d'existence, qui ont été estimés par la cour à 6 000 euros dans la partie de son arrêt devenue définitive ».
Dans la dernière affaire, les faits sont assez similaires à la précédente : les juridictions du fond ont condamné le SDIS à verser à son agent une indemnité en réparation du préjudice qui a résulté pour lui de l'accomplissement d'heures supplémentaires non rémunérées mais ont, dans le même temps refusé de lui accorder une indemnité au titre du préjudice moral et des troubles subis dans les conditions d'existence. Le Conseil d’État a précisé que « le dépassement de la durée maximale de travail prévue tant par le droit de l'Union européenne que par le droit national est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu'il les prive du repos auquel ils ont droit et peut leur causer, de ce seul fait, un préjudice indépendamment de leurs conditions de rémunération ou d'hébergement »[4]. L’arrêt de la cour administrative d’appel ne pouvait qu’être censuré.
A travers ces trois espèces, la Haute juridiction confirme, d’une part, que le recours aux gardes de 24 heures relèvent du temps de travail effectif (1), d’autre part, que le régime horaire d’équivalence est recevable uniquement s’il se limite à moduler la rémunération (2), et enfin, que le non-respect de la durée de travail ouvre droit à l’agent public qui, en ait forcément victime, à réparation (3).
1. Le recours aux gardes de 24 heures
Le droit européen a adopté une conception binaire ; il distingue le temps de travail de la période de repos. Le temps de travail est défini de manière positive par la directive européenne de 1993 comme « toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales »[5]. Trois critères objectifs sont spécifiés : le travailleur exercice ses missions telles que prévues dans son contrat (1) sur son lieu de travail (2) tout en étant disponible à l’égard de son employeur (3). A l’inverse, le repos n’est pas vraiment défini ou du moins a contrario : celui-ci correspond à « toute période qui n'est pas du temps de travail ». Le repos ne peut donc être conçu isolément ; il doit être mis en relation avec la notion du temps de travail.
La Cour de justice ne s’écarte pas de cette dualité qui place le travailleur tantôt au travail, tantôt au repos. Mais depuis 2003, la Cour de justice a adopté une définition autonome du temps de travail[6]. Elle ne recherche plus obstinément les trois critères cumulatifs mentionnés plus-haut, elle admet que la présence de deux de ces critères puisse suffire à caractériser le temps de travail.
Ainsi, le juge communautaire a estimé que les périodes de garde effectuées par un médecin allemand constituaient du temps de travail effectif. Le « facteur déterminant » est le fait que les médecins soient contraints d’être physiquement présents sur le lieu déterminé par leur employeur et de s’y tenir à la disposition de ce dernier pour pouvoir fournir immédiatement leurs services en cas de besoin. Il n’est plus exigé que le salarié ou l’agent exerce ses missions.
Cette interprétation jurisprudentielle a le mérite de se rapprocher d’une autre source internationale, la convention n° 30 de l’Organisation international du travail (OIT) laquelle traduit le temps de travail « comme la durée de travail pendant lequel le personnel est à la disposition de l’employeur »[7].
En droit interne, la durée du temps de travail effectif est définie, de manière plus restrictive, comme « le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles »[8]. Cette durée du temps de travail comprend : « 1. Le temps passé en intervention ; / 2. Les périodes de garde consacrées au rassemblement qui intègre les temps d'habillage et déshabillage, à la tenue des registres, à l'entraînement physique, au maintien des acquis professionnels, à des manœuvres de la garde, à l'entretien des locaux, des matériels et des agrès ainsi qu'à des tâches administratives et techniques, aux pauses destinées à la prise de repas ; / 3. Le service hors rang, les périodes consacrées aux actions de formation définies par arrêté du ministre de l'intérieur dont les durées sont supérieures à 8 heures, et les services de sécurité ou de représentation »[9].
Le Conseil d’État, en énonçant que « ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler tout ou partie du temps de présence des sapeurs-pompiers à du temps de repos », rappelle que la période de travail intègre sans discontinuité la durée du temps de travail ; qu’il n’y a pas lieu de soustraire les moments de non-productivité que peuvent connaître les SPP. Il se conforme ainsi à la jurisprudence de la Cour de justice.
Le décret du 31 décembre 2001 reconnaît deux régimes de gardes : les gardes de 12 heures censées représentées le régime de droit commun et, à titre dérogatoire, les gardes de 24 heures.
La Cour des comptes, dans ses rapports de 2011 et 2019, constatait que « l’organisation des régimes de travail en G24 [demeurait] importante dans les SDIS »[10]. A titre d’exemple, « en 2017, les G24 représentaient encore 47 % des gardes effectuées par les SPP ». Elle ne cesse de pointer du doigt le manque d’efficience de ce mode d’organisation car « le recours aux G24 entraîne en effet de nombreuses « gardes blanches » (c’est-à-dire des gardes sans intervention), compte tenu de la mobilisation opérationnelle effective des sapeurs-pompiers, et ne permet pas l’adaptation aux écarts de fréquence et d’intensité des interventions entre les activités nocturnes et diurnes, en semaine et les samedi et dimanche ». Par ailleurs, elle estime cette pratique « très coûteuse puisqu’elle suppose le recrutement de quatre à cinq SPP pour assurer la présence d’un seul agent de garde chaque jour ».
Il est regrettable que le Conseil d’État, chargé de faire respecter la règle de droit par l’administration française, ne trouve pas les mots pour condamner de telles pratiques encore largement véhiculées dans certains SDIS.
En outre, la décision Jaeger de 2003 est intéressante à un autre titre : elle s’oppose à notre système français des équivalences qui a prévalu jusqu’à récemment. Ce régime a été expressément retoqué par le juge européen dans l’affaire Dellas[11].
2. L’application partielle du régime horaire d’équivalence
Le régime d’équivalence institue une durée de travail supérieure à la durée légale dans certaines professions et pour des emplois déterminés comportant des périodes d'inaction. La mise en place d'un régime d'heures d'équivalence a des conséquences tant sur la durée hebdomadaire de travail que sur la rémunération du salarié. Il conduit à majorer la durée du temps de travail tout en minorant la rémunération du travailleur.
Depuis le décret du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels, l’article 2 dispose qu’il « est mis fin à la majoration du temps d'équivalence pour les sapeurs-pompiers professionnels logés prévue par l'article 5 du décret du 31 décembre 2001, dont les dispositions sont abrogées au plus tard le 1er juillet 2016 »[12].
Ces dispositions n’ont pas pour effet d’abolir définitivement le régime d’équivalence. Il est toujours possible pour l’administration de moduler le salaire horaire, à la baisse, afin de prendre en compte les moments d’inactivités des agents de garde.
Initialement le Conseil d’État avait jugé le décret du 31 décembre 2001 conforme au bloc de constitutionnalité ; qu’il ne méconnaissait « ni les compétences réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution, ni le principe de libre administration des collectivités locales énoncé à l'article 72 de la Constitution, ni les dispositions précitées de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 »[13]. Il affirmait que « le pouvoir dévolu par l'article 7-1 précité de la loi du 26 janvier 1984 à chaque collectivité territoriale de fixer les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail de leurs agents ne saurait s'étendre à celui de leur imposer des conditions de travail plus restrictives que celles qui sont garanties, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, à l'ensemble des fonctionnaires appartenant aux corps concernés ; que par suite le Premier ministre pouvait d'une part, par le décret en Conseil d’État du 12 juillet 2001, prévoir l'institution pour les fonctionnaires territoriaux d'un régime d'équivalence entre temps de présence et temps de travail effectif dans les mêmes conditions que pour les fonctionnaires de l’État, par décret en Conseil d’État pris après avis du conseil supérieur de la fonction publique territoriale et d'autre part, par le décret en Conseil d’État attaqué du 31 décembre 2001, fixer des règles relatives à la durée du travail des sapeurs-pompiers professionnels, tout en laissant au conseil d'administration de chaque service départemental d'incendie et de secours (SDIS), la détermination précise des horaires à respecter par les intéressés ».
Quelques mois après l’arrêt Dellas[14], le Conseil d’État a rapidement opéré un revirement de sa jurisprudence : « […] si la directive du 23 novembre 1993 ne fait pas obstacle à l'application des rapports d'équivalence aux durées maximales de travail fixées par le droit national, il ne saurait en résulter une inobservation des seuils et plafonds communautaires, pour l'appréciation desquels les périodes de travail effectif doivent être comptabilisées dans leur intégralité, sans possibilité de pondération »[15]. Il a ainsi revu les modalités d’application du régime d'horaire d'équivalence, qu’il conçoit désormais comme « un mode particulier de comptabilisation du travail effectif qui consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni pendant les périodes d'inaction, [...] »[16]. Cet attendu de principe a depuis été repris à plusieurs reprises : en 2012[17], en 2016 [18] jusqu’à ces dernières semaines[19].
Bien que la directive européenne 2003/88 ne règle pas la question de la rémunération des travailleurs, (cet aspect n’entre pas dans la compétence de l’Union européenne en vertu de l’article 153§5 du TFUE), la Cour de justice a eu l’occasion de s’y prononcer dans deux affaires distinctes[20]. Elle distingue la réglementation sur le temps de travail, qui est l’objet même de la directive, de la rémunération afférente aux prestations (effectives ou non) relatives au temps de garde. La juridiction européenne énonce le principe suivant : les périodes de garde constituent intégralement du temps de travail ; mais ce temps passé sur le lieu de travail ne doit pas nécessairement être rétribué comme du temps de travail effectif. Elle considère que « si les États membres sont habilités à fixer la rémunération des travailleurs tombant dans le champ d’application de la directive 2003/88 en fonction de la définition des notions de « temps de travail » et de « période de repos », figurant à l’article 2 de cette directive, ils ne sont pas contraints de le faire »[21].
Enfin, le régime des équivalences a également des répercussions lorsque le SPP engage la responsabilité de son employeur, le SDIS, pour manquement à la durée légale du temps de travail.
3. La responsabilité du SDIS en cas de manquement de la durée légale du temps de travail
Les SDIS, en tant qu’employeurs, sont tenus vis-à-vis de leurs agents d’une obligation générale de sécurité laquelle revête d’une importance certaine. En effet, pour reprendre la formulation de la directive européenne 2003/88, « l'amélioration de la sécurité, de l'hygiène et de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique »[22].
La circulaire du 10 avril 2015 rappelle utilement que « […] les obligations des employeurs publics en matière de protection de la santé, de la sécurité au travail et des conditions de travail des agents, ainsi que leurs modalités de mise en œuvre sont précisées par le décret n°82-453 du28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique, qui prévoit que les dispositions des livres I à V de la quatrième partie du code du travail, concernant le rappel des obligations de sécurité et de prévention des risques professionnels, le fonctionnement et l’organisation de la santé et de la sécurité au travail, s’appliquent à la fonction publique, sous réserve des décrets particuliers »[23]. Ces décrets doivent permettre de tenir compte des spécificités de la fonction publique.
Cette « obligation de sécurité de résultat »[24] implique que l’employeur public doit prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir les risques de toute nature.
Le non-respect de ces mesures par l’employeur public peut engager sa responsabilité civile et/ou pénale.
A ce titre, le Conseil d’État a jugé, dans son arrêt du 13 novembre dernier, que « le dépassement de la durée maximale de travail prévue tant par le droit de l'Union européenne que par le droit national est susceptible de porter atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu'il les prive du repos auquel ils ont droit et peut leur causer, de ce seul fait, un préjudice indépendamment de leurs conditions de rémunération ou d'hébergement »[25].
En somme, le manquement de la durée légale de travail est constitutif en soi d’une faute de nature à engendrer inéluctablement des préjudices au détriment de l’agent public.
L’agent public est ainsi en droit de réclamer une indemnité des préjudices résultant uniquement de l’atteinte à la santé et à la sécurité, et des troubles subis dans les conditions d’existence (soit la gêne dans les actes de la vie courante occasionnée par le manque de périodes de repos).
A l’inverse, le Conseil d’État exclut toute indemnisation fondée sur un « préjudice patrimonial compensant l'absence de rémunération des heures effectuées au-delà de ces limites », comme le réclamaient les requérants dans les deux arrêts du 13 novembre[26].
Il part du principe que seules les heures supplémentaires effectuées conformément à la durée maximale du temps de travail peuvent donner droit à rémunération. Au-delà de ce seuil européen, les employeurs ne sont pas tenus de rémunérer ces heures supplémentaires.
[1]Directive 2003/88/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 4 novembre 2003concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
[2]CE 4 novembre 2020, n° 429502, syndicat Sud SPP-PATS, recueil Lebon.
[3]CE 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS, recueil Lebon.
[4]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[5]Directive 93/104/CE du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail : la définition du temps de travail a été reprise à l’identique par la directive 2003/88/CE.
[6]CJCE 9 septembre 2003, n° C-151/02, Jaeger.
[7]Convention n° 30 sur la durée de travail de l’OIT (1930).
[8]Article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement de la réduction de temps de travail dans la fonction publique de l’État et dans la magistrature, rendu applicable aux agents des collectivités territoriales par l’article 1er du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
[9]Article 1er du décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
[10]Rapport de la Cour des comptes (2019) : « Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile (Des défis à relever, des perspectives à retenir) » ; à voir également Rapport de 2011 : « Les services départementaux d'incendie et de secours ».
[11]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas.
[12]Article 2 du Décret n° 2013-1186 du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels.
[13]CE 31 mars 2004, n° 242858, FéDéRATION DES PERSONNELS DES SERVICES PUBLICS ET SERVICES DE SANTé FORCE OUVRIèRE, recueil Lebon.
[14]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas.
[15]CE 28 avril 2006, n° 242727, Confédération générale du travail et autres, recueil Lebon.
[16]CE 19 octobre 2011, n° 333746, SDIS, recueil Lebon.
[17]CE 11 avril 2012, n° 345613 ; n° 345614 ; n° 345615 ; n° 345616 ; n° 345617 ; n° 345618 ; n° 345619 ; n° 345620 ; n° 345621 ; n° 345622 ;n° 345623 ; n° 345624, SDIS, recueil Lebon.
[18]CE 28 novembre 2016, n° 391536, M. A… B…, recueil Lebon.
[19]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[20]CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas ; CJCE 11 janvier 2007, n° C-437/05, Vorel.
[21]CJUE 21 février 2018, n° C-518/15, Matzak.
[22]Paragraphe 4 de la Directive 2003/88/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
[23]Circulaire du 10 avril 2015 relative à la diffusion du guide juridique d’application des dispositions du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique.
[24]Soc., 28 février 2002, n° 99-18.389 ; n° 00-10.051 ; n° 00-11.793 ; n° 99-21.255 ; n° 99-17.201 ; n° 00-13.172 : la Cour de cassation a reconnu, pour la première fois, sur le fondement de la responsabilité contractuelle, l’obligation de sécurité constituait une obligation de résultat. Elle assimile se manquement à une faute inexcusable dès lors, d’une part, que l’employeur n’a pas pris les mesures nécessaires pour préserver le salarié, et d’autre part, qu’il avait ou aurait dû avoir conscience le danger auquel le salarié était exposé.
[25]CE 13 novembre 2020, n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
[26]CE 13 novembre 2020, n° 428392, SDIS ; n° 430378, M. A…, recueil Lebon.
L'article 1er prévoit que les services de santé au travail, comprenant ceux des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions particulières relatives à la fonction publique hospitalière, participent à la lutte contre la propagation de la covid-19, notamment par la diffusion, à l'attention des employeurs et des salariés, de messages de prévention contre le risque de contagion, l'appui aux entreprises dans la définition et la mise en œuvre des mesures de prévention adéquates contre ce risque et dans l'adaptation de leur organisation de travail aux effets de la crise sanitaire, et enfin la participation aux actions de dépistage et de vaccination définies par l'Etat.
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L'article 2 prévoit que le médecin du travail peut, dans des conditions définies par décret, prescrire et renouveler un arrêt de travail en cas d'infection ou de suspicion d'infection à la covid-19 et établir un certificat médical pour les salariés vulnérables en vue de leur placement en activité partielle en application du deuxième alinéa du I de l'article 20 de la loi du 25 avril 2020 susvisée.
Cet article prévoit également que le médecin du travail et, sous sa supervision, d'autres professionnels de santé des services de santé au travail peuvent prescrire et réaliser, dans des conditions et selon des modalités précisées par décret, des tests de détection du SARS-CoV-2.
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L'article 3 prévoit que les visites prévues dans le cadre du suivi de l'état de santé des travailleurs peuvent être reportées, sauf lorsque le médecin du travail les estimerait indispensables. Un décret en Conseil d'Etat doit préciser les modalités d'application de cet article, notamment pour les travailleurs faisant l'objet d'un suivi adapté ou régulier, ou d'un suivi individuel renforcé, ainsi que les conditions dans lesquelles il s'applique aux visites médicales reportées en application de l'article 3 de l'ordonnance du 1er avril 2020 précitée et qui, à la date d'entrée en vigueur de la présente ordonnance, n'ont pu être réalisées.
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L'article 4 précise que les articles 1er et 2 de l'ordonnance sont applicables jusqu'au 16 avril 2021.
Cet article prévoit également que les visites médicales pouvant faire l'objet d'un report en application de l'article 3 de la présente ordonnance sont celles dont l'échéance résultant des textes applicables antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 1er avril 2020 susvisée intervient avant le 17 avril 2021. Ces visites sont organisées par les services de santé au travail selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat et dans la limite d'un an suivant l'échéance précitée.
L'article 1er modifie l'ordonnance n° 2020-309 du 25 mars 2020 relative à la garantie de financement des établissements de santé et aux régimes complémentaires obligatoires de sécurité sociale, afin d'étendre l'application de la garantie de financement perçue par les établissements de santé publics et privés en supprimant la limitation d'un an fixée par cette ordonnance. Les circonstances exceptionnelles auxquelles font face les établissements de santé dans le cadre de la crise de covid-19 ont conduit, en 2020, à la mise en place d'un dispositif dérogatoire de financement, consistant en une garantie minimale de recettes de ces établissements.
Ce dispositif a été complété par les dispositions de l'ordonnance n° 2020-428 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions sociales pour faire face à l'épidémie de covid-19 qui prorogent d'une année le délai de prescription de l'action permettant aux établissements de faire valoir leur droit à paiement de leur activité auprès de l'assurance maladie.
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L'article 2 rétablit les dispositions de l'ordonnance n° 2020-310 du 25 mars 2020 portant dispositions temporaires relatives aux assistants maternels et aux disponibilités d'accueil des jeunes enfants, afin de permettre aux assistants maternels d'accueillir simultanément jusqu'à six enfants, ce qui n'est aujourd'hui possible que pour les assistants maternels ayant un agrément pour la garde de quatre enfants. Il précise que cette possibilité est ouverte aux assistants maternels quel que soit leur lieu d'exercice, y compris aux assistants maternels qui exercent au sein des maisons d'assistants maternels, dans la limite de vingt enfants simultanément accueillis dans ce dernier cas. Ce renforcement de la capacité individuelle d'accueil des assistants maternels permettra de maintenir à un haut niveau leur capacité globale à contribuer à l'accueil des enfants de professionnels prioritaires et indispensables à la vie des Français, pendant cette nouvelle phase de la crise sanitaire.
Cet article reprend également le principe d'une obligation de déclaration au président du conseil départemental, pour permettre aux services de centres de protection maternelle et infantile (PMI) de connaître les professionnels concernés et de leur offrir un accompagnement renforcé.
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L'article 3 rétablit et modifie certaines dispositions de l'ordonnance n° 2020-311 du 25 mars 2020 relative à l'adaptation temporaire des règles d'instruction des demandes et d'indemnisation des victimes par l'Office national d'indemnisation des victimes d'accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) et par le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA). La période couverte par la prorogation des délais d'instruction devant l'ONIAM et le FIVA est ainsi fixée du 30 octobre jusqu'au 16 février 2021 et la durée de la prorogation est fixée uniformément à trois mois. S'agissant des délais concernés, et par cohérence avec les aménagements prévus pour les organismes, le délai de dépôt des demandes par les victimes est également prorogé.
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L'article 4 rétablit plusieurs dispositions des ordonnances n° 2020-312 du 25 mars 2020 relative à la prolongation de droits sociaux et n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l'épidémie de covid-19, afin d'assurer la continuité de l'accompagnement et la protection des personnes en situation de handicap et des personnes en situation de pauvreté, face aux conséquences de l'épidémie de covid-19. Il prévoit ainsi :
- une prolongation de trois mois des droits à la complémentaire santé solidaire et à l'aide médicale de l'Etat arrivant à expiration entre le 30 octobre 2020 et le 16 février 2021 ;
- pour les bénéficiaires de décisions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), la prolongation de l'accord sur les droits et prestations qui n'auraient pu être renouvelés à leur échéance, jusqu'à l'intervention de la décision de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ou du président du conseil départemental, et au maximum pour une durée de six mois ;
- une extension du bénéfice de l'allocation de remplacement aux personnes non salariées agricoles faisant l'objet, en raison de l'épidémie de covid-19, d'une mesure d'isolement ou contraints de garder leur enfant de moins de seize ans ou leur enfant handicapé de moins de dix-huit ans ;
- des versements d'avances sur droits supposés aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) par les organismes de sécurité sociale compétents dès lors qu'ils sont dans l'incapacité de procéder au réexamen des droits à ces prestations du fait de la non transmission d'une pièce justificative ou de la déclaration trimestrielle de ressources. Cette possibilité est ouverte pendant six mois, sauf si avant cette échéance l'organisme obtient les informations nécessaires pour réexaminer ces droits ;
- pour les personnes engagées dans un parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle prévu à l'article L. 121-9 du code de l'action sociale et des familles, une prolongation de six mois de leur engagement dans ce parcours, s'il arrive à expiration pendant la crise sanitaire. Les personnes concernées pourront notamment continuer à bénéficier de l'aide financière à l'insertion sociale et professionnelle (AFIS) ;
- le maintien des droits à l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé pendant trois mois au-delà de la limite d'âge pour bénéficier de cette prestation, pour une personne qui a fait une demande d'allocation adultes handicapés qui n'aurait pu être examinée avant cette échéance en raison de la crise sanitaire.
- la prise en charge à 100 % par l'assurance maladie obligatoire des actes de télésoin jusqu'à la fin de l'état d'urgence sanitaire en cours, afin de continuer à favoriser l'accès aux soins des patients covid ainsi que de l'ensemble de la population, dans un contexte de forte limitation des déplacements. Cette mesure permettra de favoriser l'accès à ces actes et activités à distance, en simplifiant les modalités de paiement, le recours au tiers-payant intégral étant alors favorisé. Dès lors que l'article 32 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 prévoit une telle prise en charge pour les actes de téléconsultation (actes médicaux), il n'est pas nécessaire de prévoir celle-ci dans la présente ordonnance ;
- une prolongation jusqu'au 1er avril 2021 de l'exonération de participation au titre des affections de longue durée (ALD) qui arriverait à échéance entre le 30 octobre 2020 et cette date.
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L'article 5 modifie l'ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 2020 pour rétablir certaines modalités simplifiées d'organisation permettant aux commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de rendre ses avis ou décisions et pour alléger les conditions de recevabilité des recours administratifs déposés auprès de la maison départementale des personnes handicapées.
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L'article 6 modifie l'ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 pour recentrer sur les projets identifiés comme prioritaires les dispositions permettant de déroger à la règle de tirage au sort pour la désignation du comité de protection des personnes, concernant les recherches impliquant la personne humaine associées au Sars-CoV-2. Cette mesure est nécessaire au vu de la forte augmentation du nombre de recherches impliquant la personne humaine associée à l'épidémie de Sars-CoV-2, pour permettre leur engagement dans les meilleurs délais après autorisation par l'ANSM et les comités de protection des personnes.
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L'article 7 rétablit plusieurs dispositions prévues par l'ordonnance n° 2020-313 du 25 mars 2020 relative aux adaptations des règles d'organisation et de fonctionnement des établissements sociaux et médico-sociaux pour assurer la continuité de l'accompagnement et la protection des personnes âgées, des personnes en situation de handicap, des majeurs et mineurs protégés et des personnes en situation de pauvreté, par les établissements et services médico-sociaux, face aux conséquences de l'épidémie de covid-19.
Il permet ainsi d'assouplir les conditions de fonctionnement et de financement des établissements et services, pour permettre l'accompagnement en urgence de ces publics, de manière temporaire en relais du domicile ou à domicile, et d'accroître la capacité des établissements et services à répondre aux besoins, en élargissant les publics pouvant être accompagnés en situation d'urgence. Il permet également d'assurer le maintien des financements publics, pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux qui seraient amenés à fermer ou qui seraient en sous-activité en raison de la crise sanitaire.
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L'article 8 reprend certaines dispositions de l'ordonnance du 15 avril 2020 précitée afin de permettre aux établissements de santé de procéder à toutes les dépenses nécessaires à leur fonctionnement pendant la période de crise, en dérogeant au caractère limitatif de certaines catégories de crédits. Ainsi, les ordonnateurs pourront engager, liquider et mandater toutes les dépenses nécessaires sur ces comptes, sans qu'il soit nécessaire de produire une décision modificatrice de l'état prévisionnel des recettes et des dépenses, les opérations de clôture des comptes viendront identifier et fiabiliser la balance comptable de l'établissement. L'ordonnateur sera toutefois tenu, en cas de dépassement sur les comptes à crédits limitatifs, d'en informer le directeur général de l'agence régionale de santé. Il disposera d'un mois à compter du constat du dépassement pour transmettre cette information. Aucun formalisme particulier n'est prescrit concernant cette remontée d'informations vers l'agence régionale de santé.
Il permet également aux établissements de santé d'élaborer leur budget dans un calendrier adapté à la crise sanitaire afin de leur donner le temps d'un travail concerté de qualité avec l'ensemble des professionnels et d'intégrer à leurs prévisions l'impact de la crise ainsi que les dispositifs de financement dérogatoires qui sont mis en place pour y faire face, dont certains sont encore en discussion dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En outre, il apparaît nécessaire au vu de ce contexte particulier, de déconnecter exceptionnellement l'exercice de prévision annuelle de l'exercice de projections pluriannuelles, les informations et référentiels mobilisables pour une projection au-delà de l'exercice budgétaire 2021 nécessitant un délai plus important encore (réflexion liée aux retours d'expérience liée aux prises en charge covid, mesures issues du Ségur de la santé notamment sur les investissements, etc.).
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L'article 9 modifie l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 instituant une aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19 afin de permettre d'indemniser les médecins libéraux concernés par les déprogrammations d'opérations dites « non urgentes », et subissant ainsi une baisse de leur activité. Cette extension couvrira dans un premier temps la période du 15 octobre au 30 novembre, la période proposée pouvant être étendue en fonction de l'évolution de la situation, et reprend les principes du dispositif d'indemnisation ouvert lors du premier confinement. Deux ajustements sont également apportés. D'une part, l'article remplace le plafond prévu par la règle de minimis des aides d'Etat par le plafond spécifiquement applicable dans la situation créée par l'état d'urgence sanitaire (Communication [2020/C 91 I/01] de la Commission européenne relative à l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'Etat visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de covid-19). D'autre part, il autorise la communication à l'assurance maladie des données nécessaires au calcul du montant définitif de l'aide.
M. BEAUVAIS Guillaume, sergent de sapeurs-pompiers volontaires, décédé en service commandé a été nommé dans l'ordre nationale du Mérite
M. Jacques Cattin appelle l'attention de Mme la ministre du travail sur l'obligation qui pèse sur les collectivités locales de soumettre leurs nouveaux collaborateurs saisonniers à une double visite médicale d'embauche, la première réalisée auprès d'un médecin agréé, pour s'assurer de l'aptitude à l'emploi, la seconde, préventive, auprès du médecin du travail, pour s'assurer de l'aptitude à occuper le poste. Cette situation pose question, compte tenu de la réalité du contenu des deux visites médicales, du coût qui en découle et des délais nécessaires à leur obtention. Dans le souci bien compris d'une rationalisation de la procédure de recrutement et d'une réduction des coûts afférents, il lui demande s'il ne serait pas possible de limiter à une seule visite médicale la vérification de l'ensemble des aptitudes du candidat ou du collaborateur recruté à titre occasionnel.
Aux termes de l'article 2 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris en application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, aucun agent contractuel ne peut être recruté s'il ne remplit pas les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice des fonctions compte tenu des possibilités de compensation du handicap. A ce titre, les mêmes certificats médicaux que ceux exigés pour être nommé sur un emploi de fonctionnaire par la réglementation en vigueur doivent être produits au moment du recrutement d'un agent contractuel, y compris lorsqu'il est recruté sur un emploi non permanent pour faire face à un besoin temporaire comme saisonnier. Afin de simplifier les règles applicables en la matière, le Gouvernement envisage de supprimer la condition générale d'aptitude physique à l'entrée dans la fonction publique, actuellement vérifiée par un médecin agréé, et de la remplacer par l'exigence de conditions d'aptitude physique et mentale particulières, seulement pour l'exercice de certaines fonctions, en raison des risques spécifiques que celles-ci comportent pour les agents ou pour les tiers et des sujétions que celles-ci impliquent. Les statuts particuliers devraient déterminer les fonctions exigeant dans chaque corps et cadres d'emplois les conditions d'aptitude physique et mentale particulières et des arrêtés ministériels fixer les modalités d'appréciation de ces conditions d'aptitude physique et mentale particulières. Ces évolutions, qui font actuellement l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux, devraient être introduites dans le projet d'ordonnance pris en application des l'article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
Mme Séverine Gipson attire l'attention de Mme la secrétaire d'État auprès du ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, chargée de la jeunesse et de l'engagement, sur la traditionnelle vente du calendrier des amicales de sapeurs-pompiers. Cette année, les campagnes de vente des calendriers des amicales de sapeurs-pompiers devaient débuter entre le 15 octobre et le début du mois de novembre 2020. Or, avec le second confinement qui a été nécessaire pour faire ralentir la propagation de l'épidémie de covid-19, de nombreuses casernes de sapeurs-pompiers n'ont pas pu commencer cette vente traditionnelle que de nombreux Français attendent. La vente des calendriers pour les amicales de sapeurs-pompiers représente une manne financière considérable et non négligeable pour les centres de secours. En effet, cela permet d'acheter des vêtements, du mobilier, du matériel de sport ou de formation et bien d'autres choses nécessaires pour améliorer le quotidien des sapeurs-pompiers. Elle souhaite donc savoir ce qu'elle envisage pour accompagner les amicales de sapeurs-pompiers qui bénéficieront certainement de moins de dons cette année suite à l'annulation des campagnes de calendriers.
M. Hervé Saulignac appelle l'attention de M. le ministre de l'intérieur sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires (SPV). Les SPV constituent le socle de la sécurité civile. Ce modèle, qui chaque jour démontre la preuve de sa pertinence et de sa robustesse, fait la fierté de la France et est envié par beaucoup de pays. Pour autant, la directive européenne de 2003 pourrait le remettre en cause, si elle était appliquée en France, car elle comptabiliserait l'activité des pompiers volontaires comme du temps de travail. Vieux serpent de mer, ce problème ressurgit depuis quelques jours sachant que les services d'incendie et de secours sont actuellement consultés pour réorganiser l'activité des pompiers en vue de l'élaboration d'un décret pour 2021. En France, 79 % des pompiers sont volontaires et cela est encore plus prégnant dans les départements les plus ruraux. En Ardèche, ils constituent 92 % des effectifs et seuls 8 des 67 centres de secours disposent de professionnels. Si le modèle de volontariat est mis à mal, l'équation est simple : soit les SDIS recrutent davantage de pompiers volontaires avec toutes les difficultés que l'on connaît en termes de recrutement, de fidélisation et surtout de disponibilité ; soit les SDIS recrutent massivement des pompiers professionnels mais ni l'État, ni les collectivités locales n'en ont les moyens financiers. Au final, dans l'une ou l'autre des hypothèses, c'est à terme une dégradation des secours évidente. Aussi, il lui demande comment le Gouvernement et le Parlement européen entendent s'accorder pour exclure définitivement les pompiers volontaires du champ d'application de la directive.
M. Rémy Rebeyrotte alerte M. le ministre de l'intérieur sur les difficultés que rencontrent certains départements à forte fréquentation touristique, qui sont parfois de « petits » départements en nombre d'habitants permanents et en moyens financiers. Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de ces départements ont souvent des difficultés à faire face aux écarts démographiques entre les périodes de faible et de forte présence touristique lorsque les risques s'accroissent considérablement, et souvent de manière disproportionnée au regard de la population permanente du département et des richesses qu'elle génère. Une proposition, pour financer les SDIS de ces départements et leur permettre de faire face à leurs besoins en hommes et en matériel, serait d'affecter une part de la taxe de séjour à leur SDIS afin de tenir compte de l'importance de ce service public, tant pour les populations permanentes que pour les touristes dont la présence nécessite une adaptation du service. Il est donc proposé au Gouvernement d'affecter une part de la taxe de séjour aux services départementaux d'incendie et de secours dans les départements à forte fréquentation touristique, qui sont parfois de petits départements en nombre d'habitants permanents et en moyens financiers, ce qui permettait de réduire les inégalités entre départements. Il souhaite connaître son point de vue sur cette question.
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Audrey Morel-Senatore - Responsable du CERISCou Manon Mazzoli, élève-avocate, manon.mazzoli@ensosp.fr
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