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Le trentenaire de la fonction publique territoriale est l'occasion d'effectuer une rétrospective sur la naissance de ce statut, de s'interroger sur les problématiques soulevées par les réformes actuelles et ainsi de déterminer quels en sont les véritables enjeux.

Anicet Le Pors : il y a 30 ans, une loi fondatrice pour la territoriale

Entretien avec Bernard Pêcheur, Président de section au Conseil d’Etat,

Rapport sur la fonction publique, Bernard Pêcheur, 4 novembre 2013

Programme du Colloque Colloque GRALE-CNFPT, Les 30 ans de la fonction publique territoriale, 1984-2014

Décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014

Saisine du Conseil constitutionnel en date du 26 décembre 2013 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2013-687 DC

Observations du Gouvernement sur la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Les recours contentieux sont ceux portés devant le juge. Ils se distinguent alors des recours administratifs qui ne sont portés que devant les autorités administratives. Ces derniers peuvent être gracieux, s’ils sont adressés à l’autorité administrative qui a pris la décision ou adopté le comportement qui a provoqué le litige ; ou encore hiérarchiques lorsqu’ils sont formés devant le supérieur hiérarchique de l’autorité administrative dont la décision a porté un préjudice.

L’article L. 231 du code électoral a récemment été modifié par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires.

Eligibilité aux élections municipales

Alors qu’un certain nombre de fonctions de direction au sein du conseil régional et du conseil général empêchaient la personne concernée de se présenter aux élections municipales, depuis, l’exercice de ces mêmes fonctions de direction auprès des établissements publics locaux empêche également la personne concernée de se présenter.

L’alinéa 8 de l’article L 231 du code électoral, est libellé de la façon suivante :

« Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois :

Les personnes exerçant, au sein du conseil régional, du conseil départemental, de la collectivité territoriale de Corse, de Guyane ou de Martinique, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics, les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l'assemblée ou du président du conseil exécutif ; »

Dans la mesure où les Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) sont bien des établissements publics départementaux en vertu de L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ils sont tout à fait concernés par cette modification législative.

Au vu des inondations dans le Var et le Sud-Ouest, la question résonne d'une actualité brûlante : l'Ile-de-France serait-elle pour sa part prête à affronter une crue ? Trois ans après avoir sondé ce risque sur la Loire, la Seine vient de faire l'objet d'une étude complète de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Ses conclusions sont alarmistes.

Présentée le 24 janvier, l'étude de l'OCDE réalisée à la demande de l'établissement public territorial de bassin (EPTB) Seine Grands Lacs - qui regroupe Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et a la charge du maintien des débits de la Seine, de ses affluents et de la lutte contre le risque lié aux inondations – sonde l'impact économique et social qu'aurait une inondation dans la métropole francilienne. L'exercice n'est pas nouveau. Des organismes alertent régulièrement sur le sujet. Par exemple en décembre dernier, l'Institut d'urbanisme et d'aménagement de la région Ile-de-France (Iaurif) a estimé à 8% (435.000 logements) la part du parc francilien de logements vulnérables en cas de montée des eaux (lire ci-contre notre article du 3 décembre 2013). Mais pour l'OCDE, du fait notamment des effets sur les réseaux critiques (énergie, eau, assainissement, déchets, télécoms), c'est jusqu'à 5 millions de Franciliens qui seraient touchés par les impacts d'une crue majeure de la Seine. Côté transports publics, si la crue durait une semaine, la ligne RER C serait le plus directement touchée. Côté entreprises, 4.000 PME sont en zone d'aléa très fort. Des sites industriels classés Seveso – il y en a près d'une centaine en Ile-de-France – sont particulièrement exposés. Les impacts sur le patrimoine culturel (collections des musées) et sur le tourisme sont aussi mis en avant. Les chiffres ont de quoi faire pâlir. En 2013, les inondations à Prague ont interrompu six mois le métro et coûté 3 milliards d'euros. En 2011, celles de Bangkok en ont fait perdre autant rien qu'au secteur touristique. Et à New-York, l'ouragan Sandy a conduit à la faillite 70.000 entreprises du fait des interruptions électriques…

Une région plus vulnérable qu'elle ne croit

L'étude livre trois scénarios de crues d'ampleur différente, en prenant comme référence la crue majeure de 1910. Il en ressort que les investissements de protection sont "inégaux", restent modestes ces dernières décennies et guère au niveau des standards d'autres pays de l'OCDE. Et ce alors même que le niveau d'exposition n'a cessé de s'accroître du fait de l'urbanisation croissante et d'une interdépendance accrue de ces grands réseaux dits "critiques". La vulnérabilité régionale s'accentue donc, mais pas les moyens dévolus à la prévention, un volet sur lequel la priorité semble avoir été donnée à d'autres fleuves (plan Rhône, plan Loire). Il faut dire, car cela joue au fond beaucoup, que la Seine n'a pas débordé depuis plus d'un demi-siècle. Mais "au regard des enjeux économiques majeurs (en Ile-de-France, ndlr) et du retard de financement (pris, ndlr)", une stratégie complète s'impose, martèlent les experts. La multiplicité des acteurs, des institutions en jeu et la fragmentation des responsabilités propres au territoire francilien font de la reprise en main de la gouvernance un challenge inédit. Au "déficit de gouvernance" actuel et à "l'absence de vision stratégique globale" pointés par l'OCDE, le services de l'Etat répondent que la reprise en main est en cours. Selon la préfecture de région, une stratégie locale partagée de gestion des risques verra le jour en 2015. Le préfet Jean Daubigny confesse ainsi que la culture du risque devrait progresser et que cette stratégie en cours inclurait une "réduction de la vulnérabilité des entreprises" et "une meilleure prise en compte du risque dans les projets d'aménagement, en profitant des opérations de renouvellement urbain en cours".

Anciens outils, nouvelles réponses

Par ailleurs, conformément à la directive européenne Inondation, un plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) à l'échelle du bassin est en cours. Il est prévu que sa préparation par un comité stratégique mobilise aussi des élus, notamment les maires. Autre instrument, les plans "Grand Fleuve". La Seine a eu le sien jusqu'en 2013 et un nouveau plan Seine est en cours, sauf qu'"il n'a pas été porté politiquement ni fait l'objet d'une communication permettant son appropriation par les acteurs du bassin". D'autres outils existent, insuffisamment investis : les plans communaux de sauvegarde par exemple (PCS), que moins de 40% des communes franciliennes concernées ont réalisés. Pour les établissements publics ou privés exposés, il existe également des plans de continuité d'activité qui, selon l'EPTB Seine Grands Lacs, constituent d'"excellents outils" mais sont une denrée rare. Quant au dispositif des programmes d'action de prévention des inondations (Papi), il s'étoffe avec celui de la Seine et de la Marne franciliennes, porté par l'EPTB et développé avec ses quatre départements membres sur 2014-2019. Face à ces multiples initiatives, à des échelles spatiales et visions parfois "concurrentes", l'OCDE insiste sur la nécessité d'une coordination et d'objectifs communs. Sans quoi pointe un risque "d'inefficacité et de saupoudrage des ressources". Enfin, la future loi Mapam (loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles), qui confie une nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et du risque d'inondations aux communes et EPCI, devrait aussi apporter une nouvelle réponse à la question de la gouvernance.

"La Fédération française de cardiologie estime que 50 000 personnes décèdent, de façon prématurée, d’un arrêt cardiaque chaque année. Sans prise en charge immédiate, 90 % de ces arrêts cardiaques sont fatals. C’est pourquoi, bien qu’aucune disposition légale ne l’impose, nombre de collectivités territoriales ont décidé d’équiper de défibrillateurs automatisés externes les lieux recevant du public. ⁽¹⁾

La cartographie régionale des implantations de défibrillateurs et le suivi de leur utilisation ont été prévus par le décret n° 2007-705 du 4 mai 2007 relatif à l’utilisation des défibrillateurs automatisés externes par des personnes non médecins et modifiant le code de la santé publique. L’article R. 6311-16 du code de la santé publique prévoit : « Le ministre chargé de la santé organise une évaluation des modalités d’utilisation des défibrillateurs automatisés externes par le recueil de données transmises par les équipes de secours. Ces données sont relatives, notamment, à la répartition géographique des défibrillateurs automatisés externes, à leurs modalités d’utilisation ainsi qu’aux données statistiques agrégées sur les personnes prises en charge. » L’arrêté du 31 août 2012 fixant les modalités de recueil des données relatives à l’évaluation de l’utilisation des défibrillateurs automatisés externes prévue à l’article R. 6311-16 du code de la santé publique précise que cette base de données est gérée par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale. Les médecins des équipes de secours alimentent cette base en indiquant les éléments relatifs aux circonstances de l’accident cardiaque, à l’installation et à l’utilisation du défibrillateur.

Un modèle de signalisation a été défini par l’arrêté du 16 août 2010 fixant les modalités de signalisation des défibrillateurs cardiaques automatisés externes dans les lieux publics. Cet arrêté s’applique à l’intérieur des bâtiments afin de faciliter le repérage de ces dispositifs mais il n’existe pas de dispositions légales pour la signalisation sur la voirie communale.

S’agissant du maniement de ce dispositif, le décret du 4 mai 2007 précité a autorisé l’utilisation des défibrillateurs à toute personne. Selon l’article R. 6311-15 du code de la santé publique : « Toute personne, même non médecin, est habilitée à utiliser à un défibrillateur automatisé externe. »

C’est pourquoi il semble important de préciser les éléments suivants.

Concernant la signalisation sur la voirie communale des lieux équipés d’un défibrillateur automatisé externe, le maire dispose d’un pouvoir de police général qui comprend notamment la sûreté et la sécurité des personnes selon l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l’article L. 2122-21 du même code charge le maire de pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale, sous contrôle du conseil municipal et du contrôle administratif du représentant de l’État dans le département. À ce titre, lorsque sa commune dispose de lieux recevant du public pourvus de défibrillateurs, le maire a compétence pour implanter des panneaux de signalisation sur la voirie communale, selon le modèle défini à l’arrêté du 16 août 2010 fixant les modalités de signalisation des défibrillateurs cardiaques automatisés externes dans les lieux publics, pour faciliter le repérage de ces lieux.

Concernant la formation obligatoire des agents territoriaux au maniement d’un défibrillateur automatisé externe, l’article 1^er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale énonce les catégories de formations professionnelles qui peuvent être proposées à ces agents. Son article 2 précise lesquelles sont obligatoires. Afin de rendre obligatoire la formation au maniement du défibrillateur automatisé externe des agents territoriaux, l’article 1^er de la loi précitée pourrait être complété par un alinéa mentionnant la formation à la prévention et secours civiques de niveau 1 (PSC1) dans le cadre des formations professionnelles qui leur sont dispensés et le caractère obligatoire de cette formation et son renouvellement tous les deux ans figureraient dans l’article 2 de cette même loi. La formation PSC1 est une formation définie par l’arrêté du 24 juillet 2007 qui vise à initier la population aux gestes qui sauvent."

GOURINE Réda Tahar Tewfik Mohamed, Enjeux et performance socio-économique d’actions proactives et innovantes de gestion des risques qui s’appuient sur la tradition de solidarité, Université de Paris CNAM, 2013, sous la direction de Yvon PESQUEUX et de Marc BONNET

MEERPOEL Matthieu, L'évolution du cadre juridique du déclenchement de l'action publique préventive dans le domaine des risques naturels et technologiques, Université de Lille 2, 2013, sous la direction de Pierre-André LECOCQ

ZAKINE Cécile, Le règlement REACH sur les substances chimiques, un droit en quête d'équilibre, Université de Nice Sophia Antipolis, 2013, sous la direction de Pascale STEICHEN

Arrêté du 22 janvier 2014 portant attribution de la médaille de sécurité intérieure

Arrêté du 22 janvier 2014 fixant au titre de l'année 2014 le contingent relatif à la médaille de la sécurité intérieure

M. Guénhaël Huet attire l'attention de Mme la ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme sur l'équité de la réglementation sur tout le territoire national. D'un département à l'autre, les services de la direction départementale des territoires et de la mer n'ont pas le même règlement concernant l'application de l'emprise au sol dans le cadre des plans de prévention des risques. Ce serait notamment le cas pour l'examen des dossiers d'implantation des grandes surfaces. À titre d'exemple, certaines directions départementales des territoires et de la mer acceptent le cumul des surfaces de piliers pour échapper aux restrictions imposées par le PLU ou le PPRI, sachant qu'une fois les autorisations accordées, les boutiques apparaissent dans les espaces des piliers, alors que d'autres départements non. Aussi, il l'interroge sur cette différence d'application de la réglementation entre les différents départements.

Les principes d'élaboration des plans de prévention des risques naturels sont définis par les articles L. 562-1 à 9 et R. 562-1 à 12 du code de l'environnement. Quant à l'application de l'emprise au sol dans les plans de prévention des risques (PPRN), elle résulte de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme. Créé par le décret du 29 décembre 2011 pris pour l'application de l'ordonnance du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme, cet article récent précise que « l'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ». Cette définition, comme l'indique la mention « au sens du présent livre », ne vaut que pour l'application du livre IV du code de l'urbanisme. Elle a donc pour seul objet de s'appliquer, d'une part, aux articles R. 421-1 et suivants qui fixent le champ d'application des autorisations d'urbanisme et, d'autre part, à l'article R. 431-2 qui concerne les modalités du recours à l'architecte. Ainsi, cette définition de l'emprise au sol est dépourvue de valeur générale et ne remet pas en cause celles qui peuvent être retenues le cas échéant par les documents d'urbanisme et par les plans de prévention des risques naturels pour l'application de leurs dispositions, notamment lorsque ces plans ont été adoptés avant l'entrée en vigueur du décret du 29 décembre 2011 précité. Les caractéristiques propres au territoire considéré peuvent également conduire à des variations des règles relatives à l'emprise au sol contenues dans les plans de prévention des risques d'inondation. Ainsi. ces derniers peuvent prendre en compte des risques de nature différentes (crues lentes, crues torrentielles, remontées de nappes, ruissellements, etc.) et dont les conséquences potentielles sur la santé humaine et l'activité économique varient. Ce faisant, les prescriptions contenues dans les plans de prévention des risques naturels d'inondation pourront varier en fonction de la nature du risque considéré, mais également de son intensité (aléa faible, moyen ou fort, concernant un centre urbain ou un secteur peu urbanisé).

M. François Trucy. J'associe à cette question, que j'avais adressée à M. le ministre de l'intérieur, mes collègues Hubert Falco et Pierre-Yves Collombat, sénateurs du Var.
Le Premier ministre et le ministre de l'intérieur se sont rendus en urgence dans le Var, et nous les en remercions. Comme nous, ils ont compté les morts, qui s'ajoutent aux vingt-trois décès qu'on a dû déplorer à Draguignan en 2010. Il faut également, hélas, compter le suicide, hier matin, d'un agriculteur.
Ils ont pu, de visu, constater l'énormité et la gravité des dégâts subis par la population varoise : les familles, les cultivateurs, les éleveurs, les artisans et commerçants, les entreprises du département. Ce sont 1 900 habitations qui ont été dévastées, 600 véhicules et 100 bateaux qui ont été détruits.
La reproduction spectaculaire de ces catastrophes dites « naturelles » nous pose un grave problème.
Les départements du sud, au cours de ces dernières années, ont consenti d'énormes efforts, coûteux mais indispensables, pour prévenir les incendies de forêts et lutter contre eux. Ils ont également toujours pu compter sur la solidarité des départements voisins et de l'État.
Il n'en est pas de même lorsque se produisent des inondations. Là, tout ou presque reste à faire.
Or le Sénat a travaillé sur cette question : la mission commune d'information, présidée par le sénateur des Alpes-Maritimes Louis Nègre et dont le rapporteur était M. Pierre-Yves Collombat, a réalisé un travail remarquable, précis, réaliste et sans concession, y compris à l'égard de certains services de l'État dont l'action sur le terrain, faute de discernement, s'est révélée spécialement néfaste.
Une proposition de loi sur la prévention des inondations a été adoptée ici même à l'unanimité, en un temps record. À cette occasion, nombre de propositions ont été formulées, et une partie d'entre elles ont été reprises par Mme le ministre Marylise Lebranchu dans sa loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Mais beaucoup reste à faire !
Mesdames, messieurs les ministres, je vous prie de tout faire pour que le problème de sécurité majeur posé par les inondations, dans le sud ou ailleurs, soit pris en compte par le Gouvernement dans son ensemble. À défaut, le rapport du Sénat ira rejoindre dans les oubliettes du Parlement la multitude d'autres rapports inutilisés qui y croupissent ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, Manuel Valls regrette de ne pouvoir répondre personnellement à votre question.

Mme Catherine Procaccia. On vous croit !

M. Alain Vidalies, ministre délégué. Comme vous l'avez rappelé, il s'est rendu lundi dans le Var avec le Premier ministre et le ministre de l'écologie. C'est le devoir de l'État d'être aux côtés des habitants, des sinistrés qui vivent une situation difficile. J'ai, bien sûr, comme vous, une pensée pour les familles des victimes.

C'est une opération de secours de grande ampleur et périlleuse qu'il a fallu organiser dimanche, notamment à La Londe-les-Maures, une opération comme on en voit rarement, avec plus de 200 hélitreuillages.

L'engagement des acteurs du secours doit être salué. Face au drame, la mobilisation a été totale et la solidarité nationale s'est pleinement exprimée.

La catastrophe passée, l'État n'abandonnera pas les territoires sinistrés. Il sera présent pour accompagner le retour à la vie normale. Les arrêtés de classement en catastrophe naturelle seront pris dans les prochains jours.

Manuel Valls a également décidé de laisser sur place les moyens militaires de la sécurité civile. Un chantier, immense, de nettoyage et de mise en sécurité des cours d'eau et des routes doit être mené à bien. C'est la priorité des priorités.

Vous l'avez dit, répondre à ces drames, c'est aussi les prévenir au mieux.

Aujourd'hui, 17 millions de Français vivent en zone inondable. En matière de prévention, l'action et la détermination de ce gouvernement ont également permis des avancées dans le Var, sous l'impulsion du ministre de l'écologie, Philippe Martin. Le préfet a ainsi organisé, avec les collectivités locales, une série de réunions visant à mettre en place rapidement des projets de prévention des risques d'inondation, qui sont l'outil essentiel de la prévention.

Les collectivités doivent en effet être pleinement impliquées dans la prévention.

Sur l'initiative de votre collègue Pierre-Yves Collombat, une nouvelle compétence en matière de prévention des inondations a été introduite dans la loi sur les métropoles. Il faudra, bien sûr, faire vivre cette compétence, ce que rend possible la création d'un mode de financement adapté.

Face aux répétitions des catastrophes naturelles, notre pays doit également développer une véritable culture du risque. C'était l'objet des excellents rapports produits par votre assemblée. Je pense au rapport de Louis Nègre et Pierre-Yves Collombat, que vous avez cité, mais aussi à l'important travail d'Alain Anziani et Bruno Retailleau sur les submersions marines.

Je tiens à vous rassurer : ce travail n'est pas resté et ne restera pas lettre morte. Des progrès ont déjà été accomplis. D'autres, c'est certain, restent à faire. Mais toujours, que ce soit en Bretagne, à la Réunion, dans la Drôme, ou comme aujourd'hui dans le Var, l'État sera présent aux côtés des populations sinistrées. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)