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L’Hebdo juridique est de retour après quelques vicissitudes techniques !
Ce numéro couvre les trois dernières semaines du JO et comprend un commentaire d'arrêt rédigé par Julie Mulateri : qu'il nous soit ici permis de la remercier pour son investissement au sein du CERISC.
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Bonne lecture à chacun.
Par un jugement rendu le 18 février, dans une affaire opposant une commune à son SDIS, le tribunal administratif a confirmé la légalité de la délibération du conseil d’administration fixant le montant de sa contribution pour l’année 2010 ainsi que les titres exécutoires pris en application de celle-ci.
Le jugement aborde plusieurs questions. Quelles modalités de calcul le SDIS doit-il retenir ? La fermeture d'un centre de première intervention a-t-elle une incidence sur le calcul de la contribution de la commune concernée ? Quel niveau de formalisme le juge exige-t-il dans la motivation des titres exécutoire ?
Quelles modalités de calcul le SDIS doit-il retenir ?
Un régime souple, précisé au fil du temps par la jurisprudence
Avant d’examiner précisément la régularité des modalités de calcul de la contribution litigieuse adoptée par délibération du conseil d’administration du SDIS, le tribunal rappelle la base légale de cette compétence. Plusieurs fois modifié depuis la loi du 4 mai 1996, l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales pose le principe – pérennisé par la loi du 13 aout 2004 – des contributions, obligatoires, des communales et des établissements de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d’incendie et de secours. « Les modalités sont fixées par le conseil d’administration » du SDIS : s’il s’agit bien d’une obligation, les SDIS dispose d’une certaine marge de manœuvre quant aux bases de calculs (v. sur la liberté de prévoir un poste de dépenses imprévues et mettre à la charge des communes les contributions correspondantes, lesquelles revêtent un caractère obligatoire : CE, 5 juillet 2010, req. 306254, Perspectives 2010, n°2, p. 65). C’est ainsi que le juge vient façonner, au coup par coup, les lignes directrices des modalités de calculs de ces contributions.
Pour déterminer les modalités de calcul des contributions communales pour 2010, le SDIS s’est fondé sur le montant des contributions qu’il avait antérieurement adoptées en 2008 et 2009. Il décide que :
- à partir des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale pour l’année 2009 et en considérant la population INSEE 2009, toutes les contributions dont la moyenne par habitant est supérieure à la moyenne générale dans le département augmente de 4% ;
- une fois ce calcul effectué, le solde constaté entre le résultat et montant global prévisionnel pour 2010 est réparti au prorata du nombre d’habitant par commune dans la limite de 1,20€ d’augmentation par habitant.
Il en ressort que la contribution de la commune requérante se trouve légèrement inférieure à la contribution moyenne par habitant dans l’ensemble du département. Elle demeure néanmoins plus élevée que la contribution de certaine commune, dont le potentiel fiscal est moindre que celui de la commune demanderesse.
En rejetant la demande d’annulation de la délibération du CASDIS relative aux modalités de calcul de sa contribution pour 2010, le juge valide la référence à la contribution moyenne générale du département, laquelle englobe les communes et les EPCI sans distinction de catégorie. Le juge effectue un contrôle minimum et constate que le SDIS prend en compte dans ses bases de calcul le potentiel fiscal de chaque commune. Il compare les différences de contribution d’une commune à l’autre sans y trouver de disproportion manifeste. Le principe d’égalité devant les charges publiques est donc bien respecté, puisque à situation équivalente, traitement équivalent, « alors même que la contribution (…) représente 6,1% des dépenses » du budget de ladite commune. (v. sur la conception stricte du potentiel fiscal des commune appartenant à une communauté de communes : CAA Nantes 10 nov. 2009, Cne de St-Douchard, Perspectives 2010, n°2, p. 65).
La fermeture d'un centre de première intervention a-t-elle une incidence sur le calcul de la contribution de la commune concernée ?
Une contribution unique, indépendante de la situation géographique des équipements du service d’incendie et de secours
La commune conteste dans sa requête l’absence de prise en compte, dans le calcul de sa contribution, de la fermeture du centre de secours situé sur son territoire.
Le juge constate que depuis 2001, date limite d’intégration dans le SDIS, une contribution unique pour chaque commune – qui recouvre les contributions obligatoires complémentaires – a été mise en place. Son évolution a toujours été indépendante de la présence ou non d’un centre de secours sur les territoires communaux et son but est d’atteindre progressivement la contribution moyenne départementale par habitant.
De ce constat, le juge tire la conséquence que le SDIS n’avait pas à tenir compte de la suppression du centre de première intervention dans le calcul de la contribution de la commune requérante. Si le tribunal justifie mal son raisonnement, on peut comprendre que l’objet de la contribution communale, la gestion du service d’incendie et de secours, soit moins important et donc moins onéreux en l’absence de centre de secours sur un territoire communal.
Quel niveau de formalisme le juge exige-t-il dans la motivation des titres exécutoire ?
L’exigence d’un formalisme substantiel
Pour dénoncer la régularité des titres exécutoires émis par le SDIS, la commune avance trois arguments. L’un est relatif au non-respect de l’article 4 loi du 12 avril 2000 relative aux droits et aux citoyens dans leurs relations avec l’administration, lequel impose le nom, prénom, qualité de la personne qui émets un titre de recette ; l’autre concerne la non-compétence du signataire des titres exécutoires.
S’agissant, du premier argument, au lieu de s’en tenir à un contrôle minimum-minimorum et à vérifier l’exactitude matérielle des faits (la copie des bordereaux des titres de recettes prouvent qu’ils étaient en bonne et due forme), le juge interprète l’esprit de la loi pour le rejeter.
L’article 4 de la loi précitée régit les relations entre l’administration et les citoyens, dans le but d’améliorer leurs accès aux règles de droit et la transparence administrative. C’est pourquoi l’article L du CGCT prévoit que « le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ».
Dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’Etat (v. CE 30 juil. 2010, req. 309578, Cne de Reparsac, req. 309579) le tribunal considère que le législateur n’a pas entendu régir les relations entre personnes morales de droit public, et qu’ainsi, cet article ne saurait s’appliquer en l’espèce.
S’agissant du second argument, la commune conteste la double délégation de signature, du président du CASDIS au directeur et du directeur au directeur-adjoint. L’autorisation expresse du directeur autorisant son adjoint à signer tout acte lié à la liquidation et au mandatement des recettes et des dépenses liées à l’établissement pour une période adéquate lui donne la qualité d’ordonnateur et balaie le moyen de la commune.
Enfin, la commune soutient l’irrégularité des titres exécutoires en ce qu’ils n’indiquaient pas les bases de liquidation de la dette et donc insuffisamment motivé (art. 81 du décret 62-1587 et v. CE 30 juil. 2010, req. 309578, Cne de Nercillac, Perspectives 2010, n°2, p. 66). Le tribunal considère ici que, bien que les délibérations idoines n’aient pas été jointes aux dits-titres, leurs notifications antérieures à la commune ainsi que leurs références apparentes sur les titres de recettes suffisent à mettre la commune « en mesure de discuter les bases de liquidation de sa contribution ». Ainsi les titres exécutoires émis par le SDIS ne sont pas entachés d’irrégularité.
Le délai de recours n’étant pas forclos, il convient de lire avec réserve le jugement qui suit.
La secrétaire d’État auprès du ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, chargée de la jeunesse et de la vie associative, a présenté une communication relative à la mise en oeuvre du service civique.
Un an après la promulgation de la loi du 10 mars 2010 relative au service civique, ce dispositif, qui offre à tous les jeunes de 16 à 25 ans la possibilité de s’engager en faveur d’un projet collectif, rencontre un réel succès.
Les premiers jeunes volontaires ont pu être accueillis dès le mois de juin 2010. L’année dernière, 5 195 jeunes ont signé un contrat d’engagement de service civique. Avec les missions accomplies dans le cadre des anciens dispositifs absorbés par le service civique, ce sont 10 000 jeunes qui ont effectué une mission de service civique en 2010.
Pour que l’expérience du service civique soit reconnue dans les parcours des jeunes, un décret relatif à la valorisation du service civique dans les formations supérieures est en préparation. Par ailleurs, des chartes de valorisation sont actuellement signées avec de grandes entreprises françaises pour faire du service civique un atout dans un curriculum vitae.
En 2011, 15 000 jeunes pourront faire leur service civique. L’objectif est qu’il y en ait 75 000 en 2014. Le service civique va donc continuer de faire l’objet d’un pilotage prenant en compte l’émergence de nombreux projets, tout en veillant à leur qualité. Dans un cadre budgétaire contraint et au vu d’une évaluation approfondie, le Gouvernement suivra l’évolution des besoins et examinera, s’il y a lieu, l’éventualité d’une augmentation du nombre de volontaires.
Concernant l'activité de la DAJ en chiffres, 2.400 prestations de conseil juridique ont été rendues par courriel aux acheteurs publics et le délai moyen de réponse, de 9 jours calendaires en 2008, est passé à 4,5 jours calendaires en 2010. Au total, 94% des réponses sont envoyées dans un délai inférieur à 8 jours.
Le rapport distingue plusieurs types de missions : assurer une réglementation simple et efficace, garantir une expertise opérationnelle, coordonner la préparation, la mise en œuvre et la défense des textes, défendre l'État au contentieux et diffuser l'information juridique.
Dans une deuxième partie le rapport décrit ses ressources humaines, son activité en chiffres et schémas.
Enfin, dans une troisième partie de ce rapport, la DAJ effectue une synthèse des notes « significatives » produites au cours de l'année 2010.
La DAJ effectue ainsi un rappel sur les modalités d'utilisation des "clauses d'emploi social", sur la cession de marchés (transfert d'un marché de la personne publique à un autre bénéficiaire), sur l'exclusion des contrats de recherche du champ d'application du Code des marchés publics (article 3-6 du CMP) et sur la non soumission des conventions de mécénat aux règles de la commande publique ou aux règles relatives à la maîtrise d'ouvrage publique.
Dans le numéro du 28 mars 2011, l’AJDA propose un dossier sur le thème du nouveau procès administratif, composé des articles suivants :
Une dynamique renouvelée, par Anne Guérin ;
La place du rapporteur public, par Dominique Boulard ;
Le statut de l’oralité, par Bernard Chemin ;
L’évolution de l’instruction écrite, par Aymard de Malafosse ;
Qualité et accessibilité des décisions des juridictions administratives, par Didier Péano
En application de la directive interministérielle du 7 avril 2005 sur l'action des pouvoirs publics en cas d'événement entrainant une situation d'urgence radiologique, l'Autorité de sureté nucléaire (ASN) est chargée, en relation avec les départements ministériels concernés, d'établir le cadre, de définir, de préparer et de mettre en oeuvre les dispositions nécessaires pour répondre a la situation postaccidentelle ; d'un événement susceptible d'entrainer une situation d'urgence radiologique. La phase dite post-accidentelle intéresse les conséquences de nature variée (économiques, sanitaires, sociales,...), qui devraient être traitées sur le court, moyen, voire le long terme, en vue d'un retour a une situation jugée acceptable. A cet effet, l'ASN a lance en 2005 une réflexion globale en fédérant tous les acteurs concernes au travers du CODIRPA (Comite directeur post-accident). Le ministère charge de l'agriculture et de l'alimentation étant particulièrement concerné s'est vu confier le pilotage du groupe de travail n°2 consacré aux thématiques portant sur l'agriculture, l'alimentation et la vie dans les territoires contaminés. Le présent rapport est donc le document final du GT2.
Des trois fonctions publiques, c'est la fonction publique territoriale qui emploie le plus fort taux de non titulaire, qui offre les plus faibles rémunérations et donc les plus faibles retraites. Cette étude présente un état des lieux non seulement de la précarité de l'emploi mais aussi de la précarité financière et des droits puis formule 16 propositions pour y remédier (régulariser la situation des agents non titulaires ; assurer une égalité de traitement des fonctionnaires sur le territoire ; faciliter l'accès aux bourses de l'emploi ; renforcer le dialogue social et l'information des agents ; favoriser l'accès au logement...).
Le Médiateur de la République présente son rapport pour l'année 2010. A noter que pour l'année écoulée, le nombre d'affaires transmises au Médiateur, services centraux et délégués, a augmenté de 3,6 % par rapport à 2009, avec un total de 79 046 affaires reçues. Pour la dernière année de son mandat, Jean-Paul Delevoye fait le point sur les situations déjà connues (notamment l'instabilité normative et juridique ou la fragilisation du service au public et de l'accueil des citoyens).
Mme Martine Aurillac attire l'attention de Mme la secrétaire d'État chargée des sports sur afin de connaître les statistiques des accidents en ski et plus particulièrement sur ceux qui ont lieu hors piste. Le nombre d'accidents survenus à des skieurs hors pistes font la une des journaux chaque hiver et semblent toujours aussi nombreux. Malgré les appels à la prudence des autorités, des responsables de stations, des météorologues, etc. les skieurs hors pistes sont toujours nombreux à braver tous les dangers. Aussi, elle lui demande quel est le nombre d'accidents survenus ces dernières années, quelles mesures elle entend prendre pour dissuader les skieurs à faire du hors piste et enfin, si elle envisage des sanctions pour les skieurs qui, certains jours, malgré les bulletins d'alerte avalanches importants, persistent à faire du hors piste.
Concernant les accidents survenus lors des pratiques de glisse en montagne, le ministère des sports s'est doté depuis 1996 d'un système national d'observation de la sécurité en montagne (SNOSM) basé à l'École nationale des sports de montagne à Chamonix et placé auprès de la commission de l'information et de la sécurité (CIS) du conseil supérieur des sports de montagne (CSSM). Le SNOSM produit chaque année un rapport statistique sur les accidents survenus sur les pistes et propose des axes de prévention. Le dernier rapport du SNOSM portant sur la saison hivernale 2007-2008 fait état de 52 264 interventions des services de secours, pour 51 306 blessés. On dénombre 23 décès, dont 10 décès traumatiques et 13 décès non traumatiques. L'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA) dénombre pour la saison 2009-2010 (1er octobre 2009 au 30 septembre 2010) 84 accidents d'avalanches et 41 personnes décédées (69 avalanches et 35 personnes décédées la saison précédente). Dans 25 % des cas, les personnes décédées pratiquaient leur activité en solitaire ce qui exclut toute intervention rapide de secours et limite fortement les chances de survie en cas d'ensevelissement. L'ANENA constate que 25 % des accidents mortels se sont produits alors que les conditions climatiques et nivologiques se situaient au niveau de risque le plus élevé. Si la pratique des activités telles que le ski alpin, le snowboard, le surf des neiges s'effectue dans un cadre naturel réputé constituer un espace de liberté, les espaces aménagés pour la pratique des sports de glisse font l'objet de dispositifs destinés à les sécuriser. Pour la montagne, la signalisation, le balisage des pistes, le secours aux personnes sont organisés en relation avec les services de pistes, les services de secours des pistes, les pelotons de gendarmerie de haute montagne, les CRS, les pompiers. Concernant les activités pratiquées hors piste, un certain nombre de dispositifs informent les pratiquants des dangers potentiels. Ils doivent, avant toute sortie, s'informer des risques d'avalanches en consultant le bulletin des risques d'avalanche (BRA) régulièrement affiché auprès des remontées mécaniques, établir un itinéraire adapté à leur niveau technique et physique, et tenir compte des drapeaux indiquant les niveaux de risques d'avalanche. Ils doivent également s'équiper d'un appareil émetteur-récepteur de recherche de victime d'avalanche (ARVA) et savoir renoncer si les conditions météorologiques et nivologiques sont incertaines. Les données montrent une stagnation des interventions de secours (+ 0,9 % en 2005-2006) après une forte baisse enregistrée lors des dernières années (- 8 % entre 1997 et 2005). Les jeunes autochtones, les résidents saisonniers et les touristes étrangers sont particulièrement concernés par ces interventions. Plusieurs facteurs expliquent ce constat, notamment les progrès techniques des matériels qui permettent une progression rapide du niveau technique général des pratiquants, rendant la neige poudreuse plus accessible, mais aussi plus dangereuse par défaut d'appréciation des risques ; la méconnaissance des phénomènes avalancheux par les pratiquants les amenant à transgresser les recommandations préconisées par les professionnels des stations ; la difficulté de prévision, dans l'univers montagnard, des conditions météorologiques et nivologiques qui évoluent très rapidement. Fort de ces constats, le ministère des sports met en oeuvre depuis plus de 10 ans des actions de communication et de prévention en partenariat avec l'ensemble des acteurs de la montagne. En 2010, le ministère a, de plus, développé à titre expérimental une action de prévention par l'implantation d'« espaces-prévention » en front de neige, délivrant dans les stations volontaires des informations et messages sous des formes attractives. Ces actions devraient se multiplier à l'avenir. Par ailleurs, s'agissant des sanctions, il convient de rappeler que l'article 54 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit la possibilité pour une commune d'obtenir un remboursement total ou partiel des frais qu'elle a engagés à l'occasion d'opérations de secours. En effet, cet article a modifié l'article L. 2321-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) concernant la prise en charge des dépenses engagées par les communes dans le cadre d'interventions liées à la pratique sportive ou de loisir. Cette disposition traduit une préoccupation ancienne des élus puisqu'elle avait déjà fait l'objet d'une proposition de loi du sénateur Jean Faure, qui avait été adoptée par le Sénat en 1999. L'article 54 susvisé étend donc le champ d'application de la disposition introduite dans la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, qui permettait aux communes d'exiger le remboursement des frais de secours qu'elles avaient engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique des activités sportives et notamment du ski.
M. Jean-Marc Nesme attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur la nécessité de sensibiliser les enfants et les parents aux dangers de la baignade notamment sur les plages non surveillées. En effet, du 1er juin au 30 août 2009 l'Institut de veille sanitaire a dénombré 1366 noyades dont plus de la moitié a eu lieu en mer. Les chiffres révèlent une progression depuis plusieurs années de ces drames qui touchent beaucoup les moins de 20 ans. Aussi lui demande-t-il ce qu'il envisage de mettre en oeuvre afin d'alerter, dès le début de l'été la plupart des vacanciers des dangers de la baignade en dehors des zones surveillées.
La dernière enquête relative aux noyades et quasi-noyades, conduite en 2009 par l'Institut national de veille sanitaire (InVS) en collaboration avec le ministère chargé de l'intérieur (noyades ayant eu lieu entre le 1er juin et le 30 septembre 2009), recense 462 noyades suivies de décès à comparer aux 401 noyades recensées en 2006. Les lieux d'accidents sont les suivants : la mer (187 décès), les cours d'eau (97 décès), les plans d'eau (96 décès), les piscines privées (48 décès), les piscines publiques et piscines privées d'accès payant (6 décès), les autres lieux dont les baignoires (28 décès). Le plus fort taux de noyades se situe toujours en mer, dans la bande des 300 mètres, ainsi que dans les lacs et rivières ; le plus faible se situe dans les piscines publiques ou privées d'accès payant (piscines surveillées) (1 %). On dénombre 98 décès de jeunes de moins de 20 ans dont 39 enfants de moins de 5 ans. La lutte contre les risques de noyade a régulièrement donné lieu, ces dernières années, à l'amélioration de la réglementation applicable aux équipements et aux normes de sécurité, ainsi qu'à la mise en oeuvre de procédures de contrôle diligentées sous l'autorité des préfets de département, et par les différents services de l'État concernés. À cet égard, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 2213-23 du Code général des collectivités territoriales : « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux. Il réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. Il délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés. Le maire est tenu d'informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées. » Lutter contre les risques de noyade suppose l'action combinée des acteurs publics et privés. L'information et la prévention restent les moyens indispensables à mettre en oeuvre pour prévenir les accidents, la vigilance humaine demeurant la seule protection véritablement efficace. L'action du ministère des sports, développée en collaboration avec l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) dans le domaine de la prévention, rappelle les comportements sécuritaires à adopter, notamment : ne jamais laisser un enfant seul près d'un point d'eau, l'équiper de brassards. Le ministère participe également à la campagne ministérielle de communication concernant la sécurité des loisirs nautiques. Celle-ci met l'accent sur des conseils fondamentaux de prudence en mer et en eau douce.
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Audrey MOREL SENATORE - Responsable du CERISC de l'ENSOSPou Marion MAILLARD, doctorante en droit public, CERISC-CERDACC, +33 (0)4 42 39 05 78
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