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Les amoureux de la législation relative à la sécurité civile seront déçus, aucun texte juridique n'est paru au Journal officiel ces derniers jours.
Petite consolation, plusieurs arrêts veillés et sélectionnés sur Légifrance sont présentés. Une fois de plus, ils concernent majoritairement les ressources humaines au sein des SDIS.
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La veille juridique est proposée par le Centre d'études et de recherches interdisciplinaires sur la sécurité civile (CERISC).
Présentation :
Un petit tour d’horizon sur les derniers arrêts qui ont marqué l’actualité juridique s’impose.
Une fois encore, les juges ont été amenés à trancher sur des problématiques relatives à la gestion des ressources humaines. Il s’agit d’un domaine sensible qui génère un certain nombre de contentieux.
Les permis de construire sont régulièrement attaqués soit par des particuliers, soit par la préfecture elle-même. Le juge administratif est amené à opérer un contrôle de légalité qu’il effectue de manière minutieuse comme le montre l’arrêt du 21 octobre 2019.
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DISCIPLINE
Sanctions
Blâme
Un sapeur-pompier professionnel s’est vu infliger un blâme par son employeur, un SDIS.
Par un jugement en date du 5 novembre 2018, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l’annulation du blâme.
Les juges d’appel ont également rejeté sa requête non sur le fond mais uniquement sur la forme. Celui-ci n’a pas transmis de mémoire complémentaire comme il avait annoncé dans les délais requis.
Le Conseil d’Etat a donné raison aux juges du fond qui n’ont pas accueilli la demande. Selon les hauts magistrats, « le président de la troisième chambre de la cour administrative d'appel de Lyon ne pouvait rejeter cette requête comme manifestement dépourvue de fondement, sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, sans attendre la production du mémoire complémentaire annoncé dont il lui appartenait, le cas échéant, d'ordonner la production sous peine de désistement d'office sur le fondement de l'article R. 612-5 » du code de la justice administrative.
Cette arrêt illustre toute l'importance du respect de la procédure administrative. L'égalité entre les parties constitue un droit fondamental (article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme relatif au procès équitable).
(CE 21 octobre 2019, n° 428951, M. B… A… c/ SDIS)
STATUT
Rémunération
Allocation, rente, indemnité
Diminution de l’indemnité d’administration et de technicité
Un sapeur-pompier professionnel a saisi le Tribunal administratif de Strasbourg en vue de contester l’arrêté du président du service départemental du 20 janvier 2014. Ce sapeur-pompier, tout juste nommé au grade de caporal a bénéficié de l’indemnité d’administration et de technicité diminuée de 0,3 point au titre de l’année 2014.
Il a relevé appel du jugement qui a rejeté sa demande.
Le conseil d’administration du SDIS, par une délibération du 10 décembre 2012 fixant le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers et des personnels administratifs et techniques, a déterminé les conditions d’attribution de l’indemnité d’administration et de technicité. Ainsi, « Le taux de 0,6, prévu au titre du respect de la hiérarchie, des autorités et du public, est réduit de 0,3 point pour un premier rappel à l'ordre écrit et de 0,6 point en cas de second rappel à l'ordre écrit ».
L’indemnité du caporal a été réduit à 0,3 point après avoir reçu un rappel à l’ordre écrit où il est reproché à ce sous-officier d’avoir oublié, lors d’une nuit, de refermer le portail après le passage d’un véhicule d’intervention, ce qui a permis à une personne extérieure de s’introduire dans les locaux de la caserne.
Les juges d’appel ont tenu à rappeler que « Si l'autorité hiérarchique peut se fonder sur la manière de servir et prendre notamment en compte les rappels à l'ordre écrits adressés aux agents pour moduler le montant des primes liées à la valeur et à l'action des intéressés, elle ne peut se dispenser, à cette occasion, d'un examen individuel global des mérites de chacun ». De plus, « La circonstance que cette diminution intervient à l'issue de l'entretien annuel d'évaluation n'est pas de nature à lui retirer son caractère automatique, dès lors que les chefs de centre ou de service concernés ne disposent d'aucune marge d'appréciation ».
Par conséquent, la requête du sapeur-pompier a été jugée fondée. Le jugement a donc été annulé.
(CAA Nancy 19 novembre 2019, n° 17NC02985, M. C… E… c/ SDIS)
Temps de travail effectif
Normes européennes
Un sapeur-pompier qui, bénéficiait d’un logement en caserne au sein d’un SDIS, s’est vu refuser par son employeur une indemnisation résultant du préjudice qu’il estime avoir subi. En effet, il a été contraint, selon lui, d’effectuer pendant les années 2009 à 2013 un volume d’heures de travail annuel excédant les limites posées par la réglementation européenne.
Le Tribunal administratif d’Orléans a rejeté la demande indemnitaire.
Avant de trancher, la Cour administrative d’appel de Nantes a opéré son contrôle conventionnel (vérification de la conformité des règles nationales au regard du droit communautaire).
Ainsi, la durée du travail effectif comprend, selon le décret du 12 juillet 2001 : « 1. Le temps passé en intervention ; 2. Les périodes de garde consacrées au rassemblement qui intègre les temps d'habillage et déshabillage, à la tenue des registres, à l'entraînement physique, au maintien des acquis professionnels, à des manœuvres de la garde, à l'entretien des locaux, des matériels et des agrès ainsi qu'à des tâches administratives et techniques, aux pauses destinées à la prise de repas ; 3. Le service hors rang, les périodes consacrées aux actions de formation définies par arrêté du ministre de l'intérieur dont les durées sont supérieures à 8 heures, et les services de sécurité ou de représentation ».
Ce même décret prévoit que « Compte tenu des missions des services d'incendie et de secours et des nécessités de service, un temps de présence supérieur à l'amplitude journalière prévue à l'article 2 peut être fixé à 24 heures consécutives par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours après avis du comité technique (...) ».
Les astreintes sont comptabilisées dans le temps de travail effectif.
Une directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993, d’application directe en droit interne, précise que « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs : a) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ; b) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires ».
Cette directive impose des seuils et des plafonds : le temps de travail ne peut excéder 48 heures pour chaque période de 7 jours.
Les juges d’appel ont considéré qu’en « prévoyant une durée du temps de travail annuel potentiellement supérieure à 2 256 heures pour les sapeurs-pompiers logés, les dispositions du règlement intérieur du SDIS (…), prises par application de l'article 5 du décret du 31 décembre 2001, méconnaissent le seuil communautaire de 48 heures hebdomadaires tel que défini par l'article 6 de la directive du 4 novembre 2003 (…) ».
Le jugement a donc été annulé.
(CAA Nantes 23 novembre 2018, n° 16NT03776, M. E… A… c/ SDIS)
LEGALITE ADMINISTRATIVE
Acte administratif
Permis de construire
Un propriétaire a demandé la délivrance d’un permis de construire deux bâtiments agricoles pour loger 200 veaux, vaches allaitantes et génisses.
Sa requête a été rejetée par le maire de la commune par un arrêté du 14 janvier 2014, puis par le Tribunal administratif de Lille le 7 juin 2017.
Le demandeur a interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Douai. La juridiction administrative a opéré un contrôle de légalité au regard des dispositions du règlement annexé au plan d’occupation des sols.
Les juges d’appel ont estimé que l’élu ne démontrait pas que la construction de ces exploitations allait entraîner « un trafic beaucoup plus important qu'actuellement ». La demande se fonde, par ailleurs, sur certaines prescriptions du SDIS de Pas-de-Calais, dans son rapport du 22 octobre 2013. De plus, ils ont constaté que le « chemin d'accès à l'arrière de l'exploitation existe bien et qu'il présente des dimensions suffisantes pour procéder, notamment, à l'évacuation des lisiers par des moyens appropriés ».
Pour ces raisons, le jugement de rejet a été annulé.
(CAA Douai 21 octobre 2019, n° 17DA01523, M. C… A… c/ Commune d’Hervelinghen)
RESPONSABILITE
Responsabilité administrative pour faute
Harcèlement moral
Etat de handicap
Un agent administratif territorial a relevé appel du jugement en date du 9 janvier 2018 lequel a rejeté sa demande. Cet agent se dit victime de faits de harcèlement moral.
En matière de harcèlement, la charge de la preuve est renversée, comme le rappelle les juges du fond :
« Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. »
L’agent public a le sentiment d’avoir été « discriminé dans l'évolution de sa carrière ». Quant au SDIS, il a fait état de difficultés relationnelles depuis 2003 avec ses collègues et responsables de travail malgré un changement de service.
Les juges d’appel ont confirmé le jugement du 9 janvier 2018. Selon eux, le harcèlement moral n’est pas caractérisé. Ils ont par ailleurs estimé que « si l'intéressé justifie de congés de maladie dus à un état anxio-dépressif et de sa qualité de travailleur handicapé reconnue à partir de 2010, il n'apporte pas davantage de démonstration probante de ce que l'administration aurait méconnu les obligations qu'elle a d'assurer la santé et la sécurité de ses agents, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour prendre en compte et cet état et cette qualité ».
(CAA Marseille 5 novembre 2019, n° 18MA00208, M. B… F… c/ SDIS)
M. Henri Cabanel appelle l'attention de Mme la ministre de la transition écologique et solidaire sur les difficultés liées aux atlas des zones inondables et aux cartes des aléas feux de forêt. En effet, en l'absence de plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) - ou lorsqu'il y a un PPRI mais que les cours d'eau secondaires ne sont pas cartographiés - et en l'absence de plan de prévention du risque incendie de forêt (PPRIF), l'atlas des zones inondables et les cartes des aléas feux de forêt font référence pour toute décision d'urbanisme. Ces documents se substituent à des documents qui ont été construits de façon concertée avec les maires (les PPRI et PPRIF). Cela pose depuis de nombreuses années plusieurs problèmes que les maires ou les présidents d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui ont la délégation sur les permis de construire, notamment, dénoncent car cela impacte leurs projets. Tout d'abord, il y a un problème de méthode : ces deux documents sont réalisés par les services de l'État à partie de cartographies et non en concertation avec les maires. Celui induit parfois des erreurs qui ont des conséquences lourdes. Ensuite, cela pose le problème du statut et de la portée de ces documents car ils font référence, alors que les services de l'État émettent des avis simples. Cela engage, in fine, la responsabilité des élus qu'ils suivent ou non cet avis. Faute de moyens humains suffisants, il est plus rapide et facile pour les services de l'État de réaliser des atlas de zones inondables et des cartes d'aléas feux de forêt que des PPRI et des PPRIF qui génèrent des mois de travail de concertation. Il lui demande si une réforme est envisagée pour faire évoluer ces deux documents (atlas de zones inondables et cartes d'aléas feux de forêt) pour intégrer, a minima, une validation obligatoire par les maires des communes concernées avant diffusion de ces documents.
L'amélioration de la connaissance des aléas est un des leviers majeurs de la politique de prévention des risques. L'État est donc vigilant à assurer la plus large diffusion et la plus grande transparence sur les données dont il dispose en la matière, qu'il s'agisse de documents à valeur réglementaire ou de documents techniques produits par des experts. Ces informations sont utiles aux collectivités pour l'exercice de leur compétence, mais aussi à tout acteur concerné par un risque, par exemple une entreprise qui veut assurer la protection de ses employés et améliorer la résilience de son outil de travail, ou encore les particuliers. Ces documents sont transmis par le préfet aux collectivités dans deux cadres définis par la loi, en lien avec leur rôle en matière d'urbanisme et de sécurité publique, politiques qui doivent intégrer la prévention des risques naturels : pour l'élaboration ou la révision de leur document d'urbanisme : via la procédure dite de « porter à connaissance », l'État diffuse à la collectivité toutes les informations pouvant être utiles pour prendre en compte la prévention des risques naturels dans l'élaboration des documents d'urbanisme, quel que soit le statut de ces informations ; pour l'élaboration du document d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM), via la procédure dite de « transmission des informations », l'État diffuse à la collectivité toutes les informations pouvant lui être utiles pour réaliser le DICRIM. En matière d'inondations, le porter à connaissance mentionne ainsi les dispositions réglementaires ou les servitudes d'utilité publique en vigueur visant à prévenir ces risques, en particulier les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les documents de norme supérieure, tels que les plans de gestion des risques d'inondation, et tout document technique utile comme les cartes d'aléas. 90 départements disposent d'un atlas des zones inondables réalisé au cours des années 1990-2000, qui a pu dans certains cas être élaboré sans concertation avec les collectivités, mais qui repose sur des relevés de terrain (plus hautes eaux connues, photographies, etc.), des études historiques, hydrauliques ou hydrologiques enrichies de la connaissance territoriale des services déconcentrés de l'État. Toutefois, depuis le début des années 2010, d'autres cartographies ont été élaborées dans le cadre de la mise en œuvre de la directive européenne sur les inondations. Le processus de concertation prévu par le législateur pour la réalisation de ces documents prend en compte leurs spécificités (utilisation, échelle, période de retour des évènements, etc). S'agissant des incendies de forêt, dans le cadre de la mise en œuvre du porter à connaissance, les services de l'État rappellent les dispositions législatives, réglementaires et les servitudes en vigueur ; ils communiquent également tous les documents techniques ou les études participant à la connaissance de ces phénomènes dont ils disposent. Ainsi, en l'absence de PPRN, qui, de par leur rôle de servitude d'urbanisme, sont ciblés sur les territoires à forte pression foncière, la transmission des études et des cartographies disponibles permet aux collectivités territoriales concernées d'assurer la prise en compte des risques naturels dans leurs documents d'urbanisme et dans l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme, mais aussi d'élaborer leur document communal d'information sur les risques majeurs, permettant ainsi la meilleure information possible de la population et de tout autre acteur intéressé (entreprises, etc). Cette transmission doit être accompagnée d'une explication adéquate de la part des services de l'État quant à la nature des documents et l'utilisation qui peut en être faite. Les services de l'État se tiennent bien sûr à disposition des collectivités pour échanger sur les différents documents produits, dans une logique d'amélioration continue et de partage de la connaissance des risques naturels.
ENSOSP
Audrey MOREL SENATORE - Responsable du CERISC de l'ENSOSPou Marion MAILLARD, doctorante en droit public, CERISC-CERDACC, +33 (0)4 42 39 05 78
ou Alexia TOUACHE, élève-avocat, +33 (0)4 42 39 05 35
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