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L’Hebdo juridique est de retour après quelques vicissitudes techniques !
Ce numéro couvre les trois dernières semaines du JO et comprend un commentaire d'arrêt rédigé par Julie Mulateri : qu'il nous soit ici permis de la remercier pour son investissement au sein du CERISC.
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Bonne lecture à chacun.
Un médecin régulateur libéral mis à disposition par l'Association de la médecine d'urgence auprès du SAMU est contacté à deux reprises par la mère d'un bébé de 9 mois qui présente les signes d'une gastro-entérite et d'une déshydratation sévère. L'enfant décède et le médecin régulateur se voit reprocher devant le juge pénal de n'avoir pas pris les mesures permettant d’éviter sa mort en permettant sa prise en charge et sa réhydratation en temps utile.
En première instance, le tribunal correctionnel condamne le médecin pour homicide involontaire et se déclare incompétent pour statuer sur les demandes de dommages-intérêts présentées par les parents. En appel, le juge requalifie les faits de non-assistance à personne en péril et le condamne à cinq mois d'emprisonnement avec sursis accompagnés d'intérêts civils. Le médecin se pourvoit alors en cassation et soutient deux moyens. Le premier vise à contester la qualification des faits qui lui sont imputables et ainsi la violation des articles 223-6, alinéa 2, du code pénal et 593 du code de procédure pénale. Le second, qui retiendra plus particulièrement notre attention, soulève notamment la violation des articles de la loi des 16 et 24 août 1790, du décret du 16 fructidor an III, car la cour d'appel ne s'est pas déclarée incompétente pour connaître des conséquences dommageables des faits reprochés au médecin.
Dans un premier temps, la chambre criminelle reprend l'ensemble des pièces du dossier et s'est assurée que l'arrêt attaqué par le médecin répondait, sans insuffisance ou contradiction, aux chefs péremptoires des conclusions dont elle était saisie. La cour d'appel a bien caractérisé en tous ses éléments, tant matériels qu’intentionnel, le délit de non-assistance à personne en danger dont elle a déclaré le prévenu coupable (cf. arrêt ci-dessous reproduit).
C’est, ensuite, favorablement que la Cour de cassation accueille le second moyen du requérant, et casse l'arrêt d'appel qui a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs.
Cet arrêt du 30 novembre 2010, rappelle la distinction essentielle qui demeure entre la faute pénale et la faute de service : "l’agent d’un service public n’est personnellement responsable, devant les juridictions répressives, des conséquences dommageables de l’acte délictueux qu’il commet que si celui-ci constitue une faute détachable de ses fonctions".
Pour retenir la compétence du juge répressif afin de liquider le préjudice subi par les parents de la petite victime, la cour d’appel avait retenu que le médecin régulateur "employé par une association d’aide médicale d’urgence de droit privé mais participant en qualité d’agent au centre de réception et de régulation des appels médicaux du SAMU 78, service public, en application des dispositions de l’article L. 6112-5 du code de la santé publique dans sa rédaction applicable au moment des faits et du décret du 16 décembre 1987 relatif aux missions et à l’organisation des unités participant au SAMU, ne peut voir sa responsabilité mise en cause que si est établie l’existence d’une faute personnelle de sa part ".
Ces constatations sont bien conformes aux dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Le Conseil constitutionnel le définit comme le principe fondamental reconnu par les lois de la République (C. const. n° 86-224 DC du 23 janvier 1987), selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle.
Le médecin libéral ayant agi au nom et pour le compte d'un service public hospitalier est donc bien considéré comme un agent public, dont seule la faute personnelle, détachable du service, aurait pour conséquence d'engager sa responsabilité civile devant le juge répressif.
Toutefois, la cour d’appel a considéré que le délit de non-assistance à personne en danger commis par le médecin, "en ne prenant pas en considération les nombreux signes de gravité qui étaient portés à sa connaissance par la mère du bébé en péril, en s’abstenant de poser les questions qui lui auraient permis de préciser l’état de celle-ci, puis en ne déclenchant pas les secours appropriés, constitue une faute personnelle détachable de ses fonctions dont les conséquences doivent être réparées par le juge répressif ".
La chambre criminelle souligne alors, que la faute, quelle que soit sa gravité, commise par un agent du service public, dans l’exercice de ses fonctions et avec les moyens du service, n’est pas détachable de ses fonctions. Ainsi, la cour d’appel, qui n’a pas tiré les conséquences de ses propres constatations, a méconnu le principe énoncé ci-dessus et encourt la cassation.
Dans un arrêt antérieur, la chambre criminelle avait pourtant décidé, en infirmant un arrêt d'appel, d'une faute personnelle non détachable du service à l'encontre d'un médecin gynécologue-obstétricien qui, bien qu'assurant un service de garde, s'était abstenu de se déplacer de son domicile à l'établissement hospitalier pour assumer lui-même la situation d'une mère et de son enfant, compromettant ainsi la survie de l'enfant (cf. Crim., 13 février 2007, pourvoi n° 06-82.264, Bull. crim. 2007, n° 45).
Il semblerait alors que la détachabilité de la faute personnelle, résulte de moins en moins de la gravité de la faute. Les excès de comportement tels que le manquement volontaire et inexcusable à une obligation d'ordre professionnel et déontologique comme des violences volontaires (Crim. 16 nov. 2004, Bull. crim.ou Crim. 14 juin 2005, Bull. crim. n° 178) ou le manquement à la bonne foi traduisant une intention malveillante (Civ. 3°, 7 oct. 1988) restent des éléments traditionnels qui permettent de déterminer si la faute est détachable ou non du service.
Les services publics fonctionnent de plus en plus en "flux tendu". Les professionnels de l’urgence, dont les sapeurs-pompiers, volontaires ou professionnels, sont ainsi susceptibles de commettre des délits non-intentionnels en accomplissant de leurs missions ou en utilisant les moyens du service. C’est pourquoi, la reconnaissance juridictionnelle du caractère non détachable du service concernant les fautes personnelles qu’ils peuvent commettre contribue à une certaine sérénité de ces agents. Elle ménage également l'indemnisation des dommages subis par les victimes qui trouvent une meilleure solvabilité auprès du service.
Au 1er janvier 2011, la France compte 35 041 communes regroupées dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, soit 267 communes de plus qu'un an auparavant (34 774). Au cours de l'année, ce sont 125 communes isolées qui ont adhéré à des regroupements existants. Le nombre d'EPCI à fiscalité propre s'élève à 2 599 au 1er janvier 2011 contre 2 611 un an auparavant. Ainsi, 95,5 % des communes et 89,9 % de la population appartiennent à un des quatre types de groupements à fiscalité propre.
Et l'année 2010 a vu la création de la 1ère intercommunalité à fiscalité propre dans une collectivité d'outre mer : la communauté de communes (CC) des Îles Marquises en Polynésie française.
L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et la Direction générale du travail (DGT) ont fait connaître, lors des 7e rencontres des PCR, les 9 et 10 décembre 2010, leur position conjointe sur l’évolution souhaitable des fonctions et de la formation des personnes compétentes en radioprotection (PCR).
Depuis 1986, la désignation d’une PCR est obligatoire pour toute activité nucléaire d’origine naturelle ou artificielle entraînant un risque d’exposition des personnels intervenant dans l’établissement. Sous la responsabilité de l’employeur, elle participe à la mise en place des mesures de protection contre les rayonnements ionisants et veille à leur respect. Ses missions, définies dans le code du travail, comprennent notamment la réalisation des contrôles techniques de radioprotection, la participation à la formation à la radioprotection du personnel salarié et non salarié, le suivi de la dosimétrie des travailleurs... Elle assure le lien avec les organismes de contrôle et doit être titulaire d'un certificat délivré à l'issue d'une formation à la radioprotection.
Le dispositif actuel de PCR apparaît globalement adapté à une large majorité des secteurs d’activité concernés et devra rester au cœur du futur dispositif réglementaire. Néanmoins, pour une meilleure efficacité, celui-ci peut être optimisé sur certains aspects. En particulier, une formation à plusieurs niveaux pourrait utilement être introduite, en raison de la variabilité du risque radiologique d’une installation à une autre.
L’ASN et la DGT, après consultation des groupes d’experts en radioprotection (GPRAD* et GPMED**) placés auprès de l’ASN, ont décidé d’engager des travaux de réforme qui viseront, dans un premier temps, à faire évoluer la formation des PCR. Ces nouvelles dispositions permettront d’instaurer une approche graduée dans la définition des exigences en matière de formation de la PCR en fonction du risque inhérent à l’activité et à consolider les connaissances pratiques des PCR. Ainsi, à l’horizon 2011, des aménagements réglementaires seront apportés à l’arrêté du 26 octobre 2005 relatif aux modalités de formation de la personne compétente en radioprotection et de certification du formateur.
Dans un second temps, dans la perspective des futures exigences européennes, la DGT et l’ASN engageront une réflexion sur l’évolution de l’organisation de la radioprotection des travailleurs, notamment pour introduire « l’expert en radioprotection (RPE) » dans le code du travail, tout en maintenant la PCR pour les missions à caractère plus opérationnel de radioprotection et en tenant compte des évolutions qui seront apportées au dispositif de formation des PCR dès 2011.
En effet, la qualification et les missions de la PCR, dans le dispositif réglementaire français actuel, apparaissent comme intermédiaires entre celles de « l’officier de radioprotection » (RPO) et celles de « l’expert en radioprotection » (RPE) du projet de directive européenne. Le RPO assurera un rôle principalement opérationnel par la mise en œuvre des mesures de prévention sur le site ,et le RPE sera davantage chargé des missions d’expertise et de conseil auprès de l’employeur.
La stabilisation du texte communautaire par la Commission européenne devrait intervenir en 2011.
* Groupe permanent d'experts en radioprotection
** Groupement national des PME du déchet et de l'environnement
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Le ministre auprès du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, chargé des collectivités territoriales, a présenté une communication relative au dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales.
Dans sa déclaration de politique générale de novembre 2010, le Premier ministre a confirmé sa volonté de poursuivre avec les collectivités territoriales un dialogue approfondi dans le cadre de la Conférence nationale des exécutifs.
Pour que ce dialogue soit plus efficace, il convient que cette conférence devienne une instance de discussion et d’échanges de vues réguliers entre le Gouvernement et les collectivités territoriales pour la préparation et le suivi des projets et propositions de réforme qui les concernent, aux plans national et européen.
La nouvelle Conférence nationale des exécutifs comprendra une formation plénière et une formation restreinte :
La Conférence nationale des exécutifs pourra décider de la mise en place de groupes de suivi propres à chaque catégorie de collectivités territoriales pour les questions qui lui sont spécifiques. Elle pourra aussi décider la création de groupes de travail thématiques.
Le secrétariat de cette conférence sera assuré par la direction générale des collectivités locales.
La Conférence nationale des exécutifs, dans sa nouvelle composition, se réunira au printemps prochain."
Les pistes d’amélioration de la gestion publique sont présentes dans le rapport 2011 de la Cour des comptes, mais l’encadrement juridique des finances, trop peu contraignant, souvent flou, imprécis et même parfois incohérent, semble également devoir être au centre des réflexions futures. La trajectoire 2010-2013, analysée par la Cour, s’appuie à la fois sur un bilan de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et sur l’examen de celle pour 2011-2014. Concernant la première, le constat est clair : ayant « insuffisamment anticipé » les pertes de recettes induites par la crise, ses objectifs n’ont pas été remplis. La hausse des dépenses en 2010 est ainsi deux fois plus élevée que l’objectif de 1 % fixé par cette loi. Si le rapport salue l’inscription dans la nouvelle loi de programmation d’une obligation de réduction du déficit structurel, il constate que des réformes d’ampleur sont encore nécessaires. Surtout, ce sont les limites de l’outil que constituent ces lois qui sont soulignées. Dépourvues de portée juridique supérieure aux lois, elles voient facilement leurs principes contredits, comme ce fut le cas pour la baisse de la TVA dans la restauration. Ainsi, « la programmation des finances publiques serait plus contraignante si elle faisait l’objet d’une loi organique » et le rapport salue les réflexions récentes visant à instaurer une règle constitutionnelle d’équilibre des finances publiques (V. AJDA 2011. 196 ). Les dépenses fiscales, « enjeu budgétaire majeur », souffrent également d’un encadrement normatif inadéquat qui contribue à en accentuer les effets néfastes sur les finances publiques. Les « niches », sujet central du dernier débat budgétaire, ont connu une augmentation de 55 % sur la période 2004 à 2009. Le rapport dénonce une « notion floue » au coût mal connu, aboutissant à l’inscription dans les lois de finances d’une « liste incohérente », et souligne que « la portée de toute règle encadrant les dépenses fiscales restera limitée tant que leur définition n’aura pas été clarifiée ».
Les risques de la gestion déléguée
Les modes de gestion déléguée sont évoqués, avec notamment l’exemple les externalisations réalisées au ministère de la défense. Si leurs avantages peuvent être réels (le rapport fait état de six exemples, dont quatre présentent des gains jugés importants), des risques particuliers sont cependant à éviter. Il en est ainsi des opérations mises en place pour contourner un obstacle budgétaire (les PPP notamment) mais sans réelle analyse des risques à long terme. Le rapport invite ainsi le ministère à renforcer les équipes chargées d’analyser les risques et de piloter les externalisations. Le rapport pointe, par ailleurs, une gestion désastreuse des ouvriers de l’État des services du ministère de l’équipement et des transports, la dérive budgétaire étant particulièrement soulignée, résultat de l’accumulation d’avantages consentis au fil des années, sans aucune base juridique. La Cour conseille ainsi de mettre un terme à tout recrutement d’ouvrier d’État dans ces services et de revoir leur dispositif de primes, indemnités et heures supplémentaires, notamment en supprimant celles qui sont « exorbitantes du droit commun de la fonction publique ».
Le CNFPT doit poursuivre ses efforts
Le rapport revient une fois de plus sur la situation du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et fait le bilan d’un nouveau contrôle sur la période 2004 à 2010. Si la Cour constate la poursuite de certaines mesures de redressement prises après les précédents contrôles, elle observe que de trop nombreuses insuffisances demeurent, comme l’absence de politiques d’achat et des ressources humaines. Le rapport insiste sur la nécessité de renforcer la collaboration du Centre avec les collectivités territoriales dans l’élaboration des plans de formation, d’améliorer la gestion des stages, de rénover l’offre de formation, ou encore de perfectionner les outils de gestion.
Le rapport porte aussi sur :
Mme Françoise Cartron appelle l'attention de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement sur le financement des prescriptions de sécurité inclus dans les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).
Faisant suite à l'enquête publique qui s'est achevée le 25 novembre 2010, un nouveau plan de prévention des risques technologiques a été mis en place pour la Gironde, incluant les périmètres de trois entreprises présentant un risque réel pour les riverains : Foresa (Ambarès), DPA (Bassens) et Michelin (Bassens). Suite à des aménagements propres aux trois sites, l'aire de danger estimée est plus réduite qu'elle ne l'était auparavant.
Cependant, le périmètre de danger de l'usine Michelin comprend toujours une cinquantaine d'habitations situées sur le territoire de la commune de Bassens. Pour entrer en conformité avec le PPRT, ces logements doivent faire l'objet de travaux de sécurisation, qui comprennent notamment le renforcement des fenêtres. Celles-ci doivent théoriquement pouvoir résister à une pression de 30Mb, pour préserver les riverains du risque de brutales projections de verre pouvant résulter de l'explosion des cuves de butadiène situées sur ce site de production de gomme pour les pneumatiques.
Le coût de ces travaux de renforcement de l'encadrement et des vitrages varie de 1 000 à 2 000 euros par mètre carré. De plus, chaque habitation doit, avant les travaux, subir un diagnostic individualisé, lui aussi onéreux.
Aux termes des conclusions du Grenelle de l'environnement, le financement de tels travaux doit, en principe, être réparti entre l'État, les entreprises, les collectivités locales et les particuliers.
Elle souligne que, depuis le mois de juin, l'estimation de la part de ce financement restant à la charge des habitants n'a cessé d'être réévaluée. La municipalité de Bassens a donné aux habitants l'assurance qu'ils n'auraient pas à prendre en charge le diagnostic de leur logement ni à verser de contribution financière pour les travaux.
Mais cet engagement de la collectivité territoriale risque d'être remis en cause par le désengagement de l'État de sa participation au financement.
En conséquence, elle lui demande de lui donner l'assurance que l'État prendra bien en charge une partie des travaux imposés aux propriétaires par les prescriptions du nouveau PPRT, et de lui préciser le montant de cette prise en charge. Par ailleurs, elle souhaite qu'elle lui indique les mesures qu'elle entend prendre pour compenser la perte financière que constitue pour les habitants le classement de leur habitation dans le périmètre d'un PPRT, en cas de revente.
Les modalités de financement des mesures prescrites par les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) font l'objet d'une attention toute particulière du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL). Les mesures de réduction des risques dans les installations industrielles prises dans le cadre de la réglementation des installations classées sont financées intégralement par les industriels. Les mesures foncières (expropriation et délaissement) éventuellement prescrites par les PPRT dans les zones qui restent soumises à un risque grave pour la vie humaine sont prises en charge dans le cadre de conventions tripartites par les industriels, l'État et les collectivités percevant la contribution économique territoriale. Dans les zones d'aléas moins importants que ceux entraînant des mesures d'expropriation, mais toujours graves pour la vie humaine, la loi prévoit que des prescriptions de renforcement du bâti peuvent être décidées. Ces travaux, obligatoires dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien, sont à réaliser par le propriétaire. À l'origine, une aide financière a été prévue sous la forme d'un crédit d'impôt à hauteur de 15 % du montant des travaux, calculé sur une assiette éligible de 5 000 ¬ pour une personne seule et 10 000 ¬ pour un couple. Suite aux recommandations de la table ronde sur les risques industriels, les services de l'État, en collaboration avec les collectivités, les industriels et les associations ont travaillé sur l'amélioration du financement de ces travaux. Ainsi, afin d'aider de manière significative les particuliers à réaliser les travaux prescrits par les PPRT, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a prévu d'élever le crédit d'impôt à 40 % du montant des travaux calculé sur une assiette de 30 000 ¬. Néanmoins, compte tenu du contexte budgétaire peu propice à la création d'aides fiscales, ce dispositif a été revu par le Parlement pour trouver le meilleur compromis permettant de progresser dans la démarche PPRT, tout en tenant compte des contraintes liées aux finances publiques. C'est pourquoi le crédit d'impôt finalement retenu par la loi de finances 2011 s'élève à 30 % du montant des travaux, avec la même assiette éligible que ce que prévoyait la loi initialement. En revanche, le dispositif a été étendu aux propriétaires bailleurs, permettant ainsi une meilleure prise en compte des logements locatifs. Par ailleurs, le dialogue engagé avec les collectivités et les industriels qui avaient notifié leur engagement à participer à ces dépenses au travers d'un dispositif complémentaire permettant de couvrir tout ou partie de la part encore à la charge du propriétaire, reste ouvert. Enfin, s'agissant des activités économiques, celles-ci ne bénéficient pas du crédit d'impôt précité. Cette préoccupation a bien été identifiée, c'est pourquoi les services du MEDDTL travaillent actuellement à déterminer les meilleures stratégies à adopter à l'égard de ces activités pour, d'une part, garantir la protection des salariés et, d'autre part, assurer que le développement de ces entreprises sera rendu possible par le PPRT lorsque les conditions de sécurité sont réunies.
M. Michel Raison attire l'attention de M. le Premier ministre sur la question des accidents de la vie courante. Une quarantaine d'associations et fédérations représentant les quatre champs particulièrement concernés (consommation, sécurité civile, santé, famille, intervention à domicile), parmi lesquelles Calyxis, la Croix-Rouge, la Fédération nationale de protection civile, l'UNAF, l'UFC-Que choisir, Familles rurales, la Fédération des particuliers employeurs, viennent de fonder le Collectif interassociatif de lutte contre les accidents de la vie courante (CLAC) afin de porter la candidature à être reconnue grande cause nationale 2011. Avec 11 millions d'accidents, près de 20 000 décès et 4,5 millions de blessés chaque année, les accidents de la vie quotidienne représentent en effet un fléau bien plus meurtrier que l'insécurité routière, endeuillant un grand nombre de familles. Les pays du nord de l'Europe, qui ont mis en place des politiques volontaristes, sont parvenus à diviser par trois le nombre de décès liés aux accidents domestiques. Il souhaitait connaître sa position sur l'intérêt d'élever ce thème au rang de grande cause nationale.
En décembre dernier, le label « grande cause nationale » a été attribué à la lutte contre la solitude pour l'année 2011. Néanmoins, le Gouvernement reste très attentif à la lutte contre les accidents de la vie courante et à la réduction du nombre de décès et de blessures, trop nombreux encore. L'État s'est d'ailleurs mobilisé en organisant des campagnes de communication visant à mieux informer nos concitoyens, afin d'éviter ces accidents qui ont parfois des conséquences dramatiques. Le Premier ministre a pris bonne note des propositions opérationnelles formulées par le collectif d'associations, qui avait déposé un dossier de candidature pour l'attribution du label « grande cause nationale » pour 2011. Il a demandé que ces propositions fassent l'objet d'un examen au cours des prochaines semaines par les ministères concernés, dans la perspective d'un renforcement de la dynamique d'action interministérielle, initiée sur ce sujet par le plan de prévention de 2005.
ENSOSP
Audrey MOREL SENATORE - Responsable du CERISC de l'ENSOSPou Marion MAILLARD, doctorante en droit public, CERISC-CERDACC, +33 (0)4 42 39 05 78
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