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Ce dossier présente les origines du traité de Lisbonne, son processus d’élaboration et d’adoption, ainsi que ses apports institutionnels. Parmi les différentes analyses relatées, la conférence-débat organisée le 2 décembre 2010 par “Toute l’Europe” en partenariat avec la Direction de l’information légale et administrative dresse un bilan révélant l’impact certain du traité sur l’organisation politique de l’Union européenne (UE). Le traité a créé l’initiative citoyenne européenne, il a accru le rôle des parlements nationaux et le poids du Parlement. En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. européen. Il a assuré une meilleure visibilité des institutions européennes par la création des postes de président du Conseil européen et de Haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères. Toutefois, le maintien en parallèle de la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne « brouille les cartes ». Enfin, les répercussions de la crise économique au sein de la zone euro de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro, ainsi que les difficiles négociations sur le budget 2011 de l’UE, témoignent de dysfonctionnements.

Pilier des quatre textes qui doivent composer une refonte globale, la loi de réforme des collectivités territoriales, dont le processus législatif a démarré en octobre 2009, a été validée par le Conseil constitutionnel. La « charpente », définitivement adoptée par le parlement le 17 novembre 2010, n'aura tremblé que lors de son ultime passage devant les sénateurs qui l'ont adoptée avec la plus petite majorité possible (166 voix contre 163).

Commentaire :

Dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel a censuré l'article 6 de la loi et le tableau annexé relatifs à la répartition des conseillers territoriaux. Il a jugé, en revanche, que les autres dispositions de la loi sont conformes à la Constitution, notamment la création des métropoles et la modulation du financement des partis politiques liés au respect de la parité.
Un nouvel élu en 2014 : conseiller territorial
Si la loi préserve l'existence de la région et du département, elle prévoit le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par le conseiller territorial. La loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Elle écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux qui cèderont leur place aux conseillers territoriaux en 2014. Le conseiller territorial siégera dans l'instance délibérante du département et dans celle de la région. Elu pour six ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours au niveau du canton, il siégera dans l'instance délibérante du département et dans celle de la région. Le seuil pour se maintenir au second tour est fixé à 12,5 % des inscrits.
Le Conseil constitutionnel a estimé que le nouvel élu ne portait atteinte « ni à la libre administration des collectivités territoriales ni à la liberté du vote ». Sur la répartition des conseillers territoriaux, le Conseil a rappelé que l'organe délibérant d'un département ou d'une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux le principe d'égalité devant le suffrage. Il a ainsi censuré la loi sur ce point en constatant que « six départements présentaient des écarts de plus de 20 % à la moyenne régionale quant à leur nombre de conseillers territoriaux rapportés à la population du département » : la Meuse, le Cantal, l'Aude, la Haute-Garonne, la Mayenne et la Savoie.
Renforcement de l'intercommunalité
Achèvement de la carte intercommunale
Le 1^er juin 2013 marque la date butoir d'achèvement de la carte intercommunale, sauf pour Paris et les trois départements de la première couronne. Chaque commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) sera chargée d'adopter un schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) élaboré par le représentant de l'Etat en concertation avec les communes et communautés concernées. La date limite d'élaboration des schémas est fixée au 31 décembre 2011. La composition des CDCI va dès lors être modifiée : le collège des représentants d'établissements de coopération intercommunale (EPCI) constituera 40 % de l'ensemble des membres, à parité avec le collège des maires. Les représentants de communautés seront désignés sur la base d'une liste déposée en préfecture par l'association départementale des maires.
Les pouvoirs du préfet vont s'accroître dans le temps. À partir du 1^er janvier 2012, il devra mettre en œuvre les options retenues par la CDCI (création, extension, fusion…) avec l'accord des collectivités concernées. En cas d'échec de cette première phase, le préfet disposera sur les cinq premiers mois de l'année 2013 de pouvoirs renforcés lui permettant de passer outre ces délibérations. Enfin, à compter du 1^er juin 2013, le préfet pourra rattacher les dernières communes isolées aux communautés existantes, après accord du conseil communautaire d'accueil et de la CDCI.
Statu quo sur les transferts de compétences
L'ambitieux projet de loi a rapidement fait place à un texte de compromis sur la répartition des compétences entre communes et EPCI.
En matière de déchets, d'assainissement, d'aires d'accueil des gens du voyage, le transfert des compétences des communes à la communauté entrainera automatiquement l'octroi au président des pouvoirs de police spéciale détenus par les maires dans le champ d'action correspondant. En matière de voirie, le transfert des pouvoirs de police spéciale du stationnement et de la circulation sera facultatif. Les maires auront la possibilité de s'opposer à un tel transfert sur le territoire de leur commune dans les six premiers mois qui suivent l'élection du président de la communauté. Si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert, le président de la communauté pourra refuser le transfert automatique des pouvoir de police spécial à son profit.
La loi régularise les procédures de mutualisation des services en prévoyant la possibilité de conclure des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes. Des conventions ayant le même objet peuvent également être conclues entre des EPCI. Lorsque ces prestations portent sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit de l'Union européenne et ont, soit pour objet d'assurer l'exercice commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée aux collectivités, soit pour objet d'assurer la mise en commun de services fonctionnels, elles ne sont pas soumises aux règles prévues par le code des marchés publics (V. dossier SSIG, AJCT 2010. 56).
Le Conseil constitutionnel n'a pas constitutionnalisé la clause générale de compétence, validant ainsi sa suppression pour les départements et les régions. Mais cette suppression est reportée au 1^er janvier 2015, au lieu du 1^er janvier 2012. La clause générale de compétence est en revanche maintenue pour les communes.
Nouveaux échelons territoriaux
La loi alourdit le « mille feuille territorial » de niveaux supplémentaires.
Métropoles
Cette nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre regroupera des communes représentant au moins 500 000 habitants. Cette disposition n'est pas applicable à l'Ile-de-France. La métropole pourra élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social, afin d'améliorer la compétitivité et la cohésion. La métropole peut résulter d'une création ex-nihilo, d'une transformation d'EPCI à fiscalité propre préexistant ou encore d'une fusion d'EPCI. La continuité territoriale entre les communes n'est pas exigée. La métropole se substitue aux EPCI inclus dans son périmètre.
Pôle métropolitain
Le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont l'un d'entre eux compte plus de 150 000 habitants. La continuité territoriale entre les EPCI n'est pas exigée.
Les compétences du pôle ont pour objet des actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de la recherche et de l'enseignement supérieur et de la culture, d'aménagement de l'espace par la coordination des SCOT et le développement des infrastructures et des services de transport.
Commune nouvelle
Les conditions de création des communes nouvelles sont révisées. Une commune nouvelle pourra être créée en lieu et place de communes contigües, à la demande des conseils municipaux, d'un EPCI ou du préfet. La création d'une commune nouvelle nécessitera soit l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées, soit l'accord des électeurs de chacune de ces communes, consultés par référendum. La commune nouvelle est substituée aux communes et, le cas échéant, à l'EPCI supprimé.

J.-M. Pastor

Mme Marguerite Lamour attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur l'inquiétude créée auprès des sapeurs-pompiers volontaires, en raison d'une directive européenne assimilant leur activité à du travail. Ce sujet a été largement débattu lors du 117e congrès des sapeurs-pompiers qui vient de se tenir à Angoulême. Les sapeurs-pompiers volontaires sont des éléments essentiels dans les secours apportés aux personnes et aux biens, notamment en milieu rural. Cette nouvelle donne risque fort de fragiliser le réseau des secours en milieu rural, déjà très sensible en journée lorsque ces mêmes sapeurs-pompiers sont à leur travail. Elle lui rappelle que la plupart des centres de secours en territoire rural sont composés de sapeurs-pompiers volontaires. L'émoi produit par cette annonce a été relayé auprès des parlementaires, et c'est pourquoi elle l'interroge sur le sujet aux fins de connaître les intentions du Gouvernement en la matière.

Chaque jour, les 200 000 sapeurs-pompiers volontaires assurent 24 700 gardes et astreintes (les 39 000 sapeurs-pompiers professionnels assurent, quant à eux, 7 700 gardes et astreintes). Considérer le sapeur-pompier volontaire comme un travailleur rendrait incompatible le volontariat avec tout emploi salarié. En effet, le cumul d'activités résultant de cette assimilation conduirait à un dépassement des plafonds rendant le salarié en repos « inemployable » en qualité de sapeur-pompier volontaire et réciproquement, « inemployable » par son entreprise à l'issue d'une période de volontariat. Or, 60 % des sapeurs-pompiers volontaires sont salariés. L'incompatibilité à laquelle conduirait l'assimilation des sapeurs-pompiers volontaires à un travailleur impliquerait de remplacer cette ressource par des sapeurs-pompiers volontaires non-salariés (étudiants, demandeurs d'emploi, mères au foyer) ou par des sapeurs-pompiers professionnels supplémentaires. Dans le cadre des réflexions menées par le groupe de travail « Ambition Volontariat », piloté par la direction de la sécurité civile, et chargé de décliner le rapport de la commission « Ambition Volontariat » présidée par M. Luc Ferry, le député de la Lozère, Pierre Morel-à-L'huissier a déposé une proposition de loi visant à préciser, en pleine cohérence avec le droit communautaire, que le sapeur-pompier volontaire ne soit ni un agent public, ni un travailleur. En outre, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a financé une étude, actuellement en cours, visant à examiner dans l'Union européenne la situation des volontaires au regard du droit communautaire. Si une convergence entre les différents pays peut être dégagée, une initiative française visant à définir l'engagement du citoyen européen au profit des sapeurs-pompiers pourrait être envisagée.

M. Éric Raoult attire l'attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur le bilan de solidarité de notre pays, en faveur des sinistrés et de la réparation des dégâts du cyclone Katrina aux États-unis. En effet, alors que ce pays commémore, dans les médias américains, le 5e anniversaire de cette catastrophe qui avait ravagé notamment La Nouvelle-Orléans et sa région, la France n'était pas restée inactive et, en raison de notre devoir de mémoire pour notre passé commun, avait souhaité aider la population de cette ville et participer à sa reconstruction. Cinq ans après cette catastrophe, il serait intéressant de connaître l'étendue et le montant de l'aide française. Il lui demande donc de lui en préciser les chiffres.

Le cyclone Katrina a frappé La Nouvelle-Orléans et sa région fin août 2005. Dès l'annonce de cette catastrophe, le ministère des affaires étrangères et européennes, par l'intermédiaire de la délégation à l'action humanitaire (DAH), a procédé à deux opérations d'envoi de fret humanitaire d'une valeur de 65 945 EUR. Par la suite, deux C 160 avec à leur bord 74 tonnes de fret ont été envoyés au profit des populations sinistrées en Louisiane. Les pompiers humanitaires français ont déployé, à Bâton Rouge, une équipe de cinq personnes. Le groupe de secours catastrophe français (GSCF) a envoyé une équipe médicalisée de dix personnes, dotée notamment d'une unité de potabilisation d'eau et de 10 000 EUR de médicaments. Dix-sept plongeurs-démineurs partis de la base d'Istres ont été déployés à Pensacola (Floride) puis à Pascagula (Mississippi). des actions publiques ont de plus été menées localement par notre consulat général à La Nouvelle-Orléans et par notre ambassade à Washington. Suite à plusieurs levées de fonds, le consulat a administré 960 000 dollars d'aide. Sur le plan culturel, un fonds de solidarité, géré par la fondation FACE (French-American Cultural Exchange) a permis de réunir plus d'un million de dollars pour le soutien aux artistes, l'aide aux programmes linguistiques et un soutien exceptionnel à l'Alliance française de La Nouvelle-Orléans. Dans le domaine éducatif, les accords francolouisianais ont été renouvelés le 25 septembre 2008. Notre aide à l'enseignement du français a été accrue, notamment au bénéfice de l'école Audubon, et complétée par un effort financier comparable des autorités louisianaises. Un compte spécifique a été ouvert au sein de la Fondation Louisiane située à La Fayette, alimentés par des dons publics et privés à hauteur de 115 000 dollars. Enfin, 58 000 dollars de dons ont été répartis entre deux partenaires locaux, la Nation unie Houma et l'école de santé publique de Tulane. Au total, 55 % de nos aides pour l'éducation sont venues de fonds publics (près de 409 000 EUR). Le secteur privé a également contribué à cette aide (35 % des fonds privés ont été versés par la Fondation Lagardère). D'une façon générale, les entreprises françaises ont largement contribué à cet effort de solidarité, en réunissant plus de 20 M$ en biens et services. EADS (Eurocopter USA) a mis à disposition 2 hélicoptères pour des missions de recherche des victimes et a versé 100 000 EUR à des associations humanitaires. EADS (Airbus) a mis à disposition un avion Beluga parti de Toulouse à destination de Mobile. Véolia Environnement USA a apporté son expertise hydraulique. Total a apporté un don de 1 M$ à la Croix-Rouge américaine. Zodiac a réalisé plusieurs dons (250 000 dollars) et mis à disposition 5 techniciens et 20 bateaux (en liaison avec la 82 nd Airborne de la marine américaine). Sodexho a offert 500 000 repas (en liaison avec la FEMA et la Croix-Rouge). Lafarge a soutenu les travaux de reconstruction des digues de La Nouvelle-Orléans et offert son soutien à diverses ONG locales. À la suite de ces événements douloureux, la France a décidé de donner une impulsion nouvelle à sa coopération avec la Louisiane, État avec lequel nous sommes unis par des liens forts. À l'occasion du cinquième anniversaire de Katrina, une délégation du groupe d'amitié France-États-Unis conduite par le Sénateur Raffarin s'est rendue sur place pour marquer notre solidarité.