I - L'accident nucléaire de Fukushima en 2011

Le 11 mars 2011, l'un des plus grands tremblements de terre au monde, d'une magnitude de 9,0, s'est produit dans l'océan Pacifique, à une centaine de kilomètres de la côte est du Japon. En raison de son ampleur et des dégâts considérables qu'il a provoqués, il a été baptisé "Grand tremblement de terre de l'est du Japon". Le tremblement de terre lui-même, ainsi que le tsunami qui en a résulté, ont largement atteint la région nord-est du Japon et ont causé d'énormes dégâts. Parallèlement aux multiples tsunamis qui ont atteint le Japon, un accident nucléaire s'est produit dans les centrales nucléaires de Fukushima Daiichi de TEPCO, qui fonctionnent le long de la côte de la préfecture de Fukushima dans la région.

Alors que les dommages subis par d'autres secteurs et industries peuvent être généralisés, comme les dégâts causés aux bâtiments par les tremblements de terre, les dommages aux personnes et aux biens qui en résultent, ou la perte de bénéfices commerciaux, la situation était très différente pour les centrales nucléaires. Cela rappelle au public japonais et au monde entier la nature particulière du secteur nucléaire.

En effet, contrairement aux dommages causés aux autres entreprises par le tremblement de terre, l'accident de la centrale nucléaire de Fukushima a progressé et s'est étendu sur plusieurs jours après l'arrivée du tsunami lui-même, sans qu'il soit possible d'y faire face, ni d'évaluer la situation réelle en raison des fortes radiations, et donc d'estimer l'ampleur finale des dommages. Aujourd'hui encore, pour la même raison, plus de 10 ans après l'accident, la situation n'est pas terminée.

II - Types de dommages causés par l'accident

En tant que loi spéciale du code civil, une loi générale, la série de conventions sur la responsabilité civile nucléaire et les lois nationales pertinentes prévoient généralement l'étendue des "dommages nucléaires" pour l'indemnisation. Étant donné que le Japon ne disposait pas de dispositions précisant le type de dommages à couvrir au moment de l'accident de Fukushima, une série de lignes directrices ont été élaborées pour déterminer l'étendue des dommages nucléaires. Les types traditionnels de dommages en droit de la responsabilité civile concernent la perte de vie et de biens, les dommages psychologiques et les dommages économiques. Cependant, dans un véritable accident nucléaire, selon son ampleur et sa nature, une variété inattendue de dommages peut survenir.

Les dommages liés à l'accident de Fukushima peuvent être classés dans les zones cibles spécifiées par le gouvernement et en dehors de ces zones cibles. À l'intérieur de la zone cible, les dommages peuvent être classés en deux catégories : les dommages causés par l'évacuation, etc. et les dommages causés par les ordres du gouvernement, tels que l'établissement de zones d'exclusion aérienne, la restriction des expéditions de produits agricoles, forestiers, halieutiques et alimentaires. La première catégorie comprend principalement les dommages liés à l'évacuation, à l'entrée et au retour temporaires, à la vie et aux dommages physiques, aux dommages psychologiques, aux dommages liés à la perte ou à la réduction de la valeur des biens et aux dommages commerciaux. Par ailleurs, des dommages ont également été causés par diverses mesures prises par le gouvernement et les autorités locales, par exemple l'établissement de zones de danger pour la navigation et de zones d'exclusion aérienne, des restrictions de consommation d'eau, des conseils sur la manipulation des vêtements et des produits locaux liés à l'eau et aux eaux usées, ainsi que des avis sur l'utilisation des écoles.  En dehors des zones cibles, ce sont surtout les dommages indirects et les dommages causés par l'exposition aux radiations, les dommages à la réputation et les dommages causés par l'évacuation volontaire qui sont mis en cause. Enfin, plus largement, les dommages à l'environnement ont également été pris en compte.

III - Principes de la responsabilité nucléaire

Les principes de l'indemnisation des dommages nucléaires sont convenus au niveau international, sur la base de décennies de discussions internationales, principalement dans le cadre de la Convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, de la Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires et de la Convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires. Ces principes sont communément développés dans les législations nationales des parties contractantes, comme le fait que les exploitants nucléaires doivent assumer une responsabilité sans faute, que la responsabilité doit être concentrée sur les exploitants, et que les exploitants doivent être contraints de prendre des mesures pour compenser les dommages par le biais d'assurances et d'autres moyens. Une responsabilité limitée est appliquée aux exploitants nucléaires.

La responsabilité directe de l'État n'est pas prévue, mais plusieurs raisons ont été avancées. Certains affirment que c'est parce que l'industrie nucléaire, en tant qu'entreprise à grande échelle, est mise en œuvre conformément à la politique énergétique nationale. L'État délivre également une licence à chaque exploitant nucléaire. En outre, toutes leurs activités sont soumises à des normes de sécurité élaborées au niveau national et doivent s'y conformer. L'État est également souvent appelé à assumer la responsabilité lorsque l'exploitant nucléaire, pour lequel la concentration de la responsabilité est autorisée, ne dispose pas de ressources financières suffisantes, ou lorsque l'exploitant fait faillite en raison de l'étendue de sa responsabilité. En particulier, si la responsabilité illimitée de l'exploitant est autorisée, la possibilité d'un manque de ressources ou d'une faillite de l'exploitant est indéniable.

Comme base de cette responsabilité, en général, de nombreux pays ont également un système de compensation pour les dommages causés par les actes ou les omissions de l'État, qui est la base fondamentale de la responsabilité de l'État en général. Lorsqu'une personne a subi un préjudice du fait des actes ou des omissions de l'État, ce dernier doit réparer ce préjudice. Certains pays ont établi des lois spéciales qui s'appliquent spécifiquement au secteur nucléaire dans le cadre de leur législation spécifique. Dans le cas du Japon, la Loi sur la Compensation contient des dispositions relatives à l'implication de l'État ou aux mesures gouvernementales, aux articles 16 et 17.

IV - Jurisprudence relative à l'indemnisation des dommages causés par l'accident

En 2023, plus de 10 ans après l'accident, l'indemnisation des dommages nucléaires liés à l'accident de Fukushima progresse au Japon, alors que plusieurs actions en justice sont encore en cours. Une trentaine de procès ont été intentés au niveau des tribunaux de district. La plupart d'entre elles sont des recours collectifs intentés par plusieurs victimes contre l'exploitant nucléaire et, pour certaines d'entre elles, contre l'État. S'il ne fait aucun doute que l'exploitant nucléaire est légalement et naturellement responsable des dommages causés par un accident nucléaire au titre de la responsabilité sans faute, les avis sont partagés quant à la responsabilité de l'État. En ce qui concerne la responsabilité de l'État dans l'accident de Fukushima, comme indiqué ci-dessus, même au niveau du tribunal de district, 9 des 17 affaires ont été confirmées et 8 ont été rejetées. Au niveau de la Haute Cour, 3 des 4 affaires ont été confirmées et 1 affaire a été rejetée.

Une décision de la Cour suprême a été rendue en 2022, tant pour l'exploitant nucléaire que pour l'État. Bien que la Cour suprême n'ait pas donné de motifs détaillés, la partie des trois jugements de la Haute Cour qui condamnait l'exploitant à payer un total d'environ 1,4 milliard JPY (environ 11 millions EUR) en compensation a été confirmée, ce qui est plus élevé que les lignes directrices provisoires. En revanche, la Cour suprême s'est prononcée contre la responsabilité de l'État dans quatre recours collectifs réclamant des dommages liés à l'accident de Fukushima. Plus précisément, aucune illégalité n'a été constatée au titre de la loi sur la réparation par l'État.

Conclusion

L'un des principaux enseignements tirés de l'accident de Fukushima est la diversité et la complexité des dommages. Les principes de base de la responsabilité nucléaire font depuis longtemps l'objet d'un consensus national et international, mais heureusement, peu d'accidents réels se sont produits dans l'histoire. Ainsi, de nombreux pays, dont le Japon, n'ont pas reconnu la nécessité de renforcer leur cadre de responsabilité nucléaire, et cela n'a pas changé même après l'accident sans précédent survenu à la centrale nucléaire de Fukushima.

Même si la responsabilité première des dommages nucléaires incombe à l'exploitant nucléaire, il est essentiel que l'État apporte un soutien approprié. Dans le cas contraire, plus les dommages sont importants, moins les victimes ont de chances d'être secourues. Le rôle et la responsabilité de l'État doivent être clairement définis et un cadre complémentaire doit être mis en place par les fournisseurs, les fabricants, les compagnies d'assurance et les autres parties concernées, en plus des exploitants nucléaires. Un régime de responsabilité efficace, associé à une autorité de sûreté indépendante, est la pierre angulaire d'un programme scientifique et technologique réussi.

* Ryoko KUSUMI, « Sûreté nucléaire, responsabilité nucléaire et rôle de l'État - Les leçons de l'accident de Fukushima », THÈSE DE DOCTORAT soutenue à Aix-Marseille Université le 13 janvier 2023. Voir le résumé dans les "fichiers associés".

Dr. Ryoko Kusumi, ryokokusumi1124@gmail.com