Ce rapport tire un bilan de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit laquelle a engendré un certain nombre d’insatisfaction de la part des élus locaux. Un audit devrait compléter ces travaux.
La loi de 2011 est le premier texte d’envergure visant à encadrer la défense extérieure contre l’incendie (DECI). Elle a créé le référentiel national de DECI (RNDECI) et ses déclinaisons locales : le règlement départemental de DECI (RDDECI) et le schéma communal de DECI (SCDECI).
Cette réforme vise à protéger d’abord les personnes et les biens, puis les zones à défendre et les ressources en eau en proposant des « solutions d’une grande diversité », adaptées aux différents risques « identifiés par le RNDECI ». Ainsi, « plus le risque est élevé (agglomération à forte densité), plus le service public de DECI doit être renforcé » (capacité en eau plus importante).
Pour établir les quantités en eau et les points d’eau incendie (PEI) nécessaires, il est établi une « adéquation entre le besoin en eau et le risque encouru (…) au travers de deux critères : la distance, d’une part, le débit, d’autre part, des (… PEI) quelle que soit leur nature ». Les PEI sont majoritairement des poteaux et bouches d’incendie mais peuvent également se caractériser à travers des « points d’eau naturels ou artificiels » (PENA).
Les auteurs regrettent que certains éléments aient été supprimés par la réforme de 2011 tels que :
- « la prise en compte du caractère urbain ou rural de la commune » ;
- « l’attention portée à l’ « augmentation sensible des dépenses » pour les communes rurales » ;
- « l’intégration des piscines (privées) dans les réserves artificielles » ;
- « la possibilité de calculer le « prix de revient de la défense « en fonction de l’origine de la ressource en eau » ».
En vertu du décret d’application du 27 février 2015 relatif à la DECI, « le RNDECI arrête les objectifs de la politique de sécurité anti-incendie », c’est-à-dire « fixer une fourchette de ressources en eau devant être disponibles en fonction des risques ». Le RNDECI détermine les règles pour chaque département lesquelles « précisent non seulement les modalités relatives au dimensionnement, à l’aménagement, à l’entretien et la vérification des points d’eau servant à l’alimentation des moyens de lutte contre l’incendie, mais également les caractéristiques des voies d’accès aux moyens de secours ». Les règles sont adaptées aux moyens et techniques disposent les SDIS.
Pour autant, la loi de 2011 n’a pas répondu aux attentes des élus en dépit de ses objectifs affichés « au rang desquels figuraient une approche territorialisée et adaptée aux enjeux réels, un assouplissement des règles, le renforcement de la concertation des élus, ainsi qu’une couverture adéquate des risques ». Nombre d’élus locaux considèrent que leur avis n’a pas été pris en compte au moment de la concertation en vue de l’élaboration du RDDECI. Ils pointent également du doigt l’absence de méthode dans l’élaboration de ce document.
Par ailleurs, la mise en place du RDDECI n’a pas abouti à une meilleure couverture du risque incendie. Grâce aux données accessibles, les rapporteurs estiment que six à sept millions d’habitants ne bénéficieraient pas d’une couverture suffisante, soit une habitation sur trois n’est pas protégée. Il s’en suit que les règlements arrêtés ne sont pas toujours adaptés au risque réel. En effet, ils sont souvent rédigés en l’absence d’évaluation préalable permettant de fixer les « moyens à engager et (…) leur coût d’investissement et de fonctionnement à la charge de la collectivité ». De plus, le règlement impose une distance unique sur un même département sans tenir compte des spécificités territoriales existantes. Le règlement se contente juste de distinguer les zones rurales et les zones urbaines.
Or, la mise en œuvre de la DECI est, pour les communes, à la fois un coût financier et budgétaire et un coût économique et social car il constitue un « frein au développement et à l’attractivité du territoire ». Sans surprise, ce coût est supporté plus difficilement par les communes rurales. L’Etat apporte certes une contribution pour ces communes mais cette dotation s’effectue bien souvent « au détriment d’autres investissements attendus de la population et qui auraient bénéficié à l’économie locale (le secteur du bâtiment, par exemple) ». A titre d’illustration, dans les départements où la distance de deux cents mètres est imposée, les maires sont tenus d’une « obligation de multiplier les refus de certificat d’urbanismes ».
Les auteurs proposent donc dans une troisième partie une « remise à plat de la DECI ». Cette révision est, selon eux, « indispensable » pour remédier à la « rigidité encore trop forte de son organisation, les carences en matière de concertation et d’évaluation, les entraves avérées au développement des territoires ruraux ». Pour cela, ils jugent nécessaires de se tourner vers le numérique et les innovations technologiques (logiciels de cartographie, GPS, etc.). Ils soulignent que la notion d’évaluation a vocation à devenir centrale dans la DECI rénovée.
Ils invoquent la possibilité d’offrir aux maires outre le transfert de leur compétence en matière de DECI (déjà existante) à un syndicat des eaux un transfert du pouvoir de police administrative spéciale (non prévue par la loi de 2011). Selon eux, cette mesure permettrait de « gagner en efficacité et en cohérence ». Les rapporteurs se gardent bien de l’idée doter définitivement les prérogatives aux communes. Ils ne sont pas favorables « au transfert obligatoire de la compétence DECI des communes vers les (établissements publics de coopération intercommunale) EPCI (comme c’est déjà le cas pour les métropoles) ». Néanmoins, le niveau intercommunal permettrait « de bénéficier d’effets de mutualisation réels seulement si cela n’aboutit pas à un « regroupement exclusivement entre « communes pauvres » ». Ils mettent en lumière que « la mutualisation des achats d’équipement en DECI offre ce levier pour dégager des économies d’échelle, en accroissant le pouvoir de négociation des communes ainsi regroupées et en rendant plus attractifs leurs appels d’offres ». A ce titre, un guide pourrait être rédigé par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) pour aider les communes à se regrouper. Sans oublier, « les préfets pourraient, quant à eux, accompagner les communes dans le montage d’un tel groupement ».
Pour remédier aux lacunes de l’élaboration de la première génération des RDDECI, les auteurs estiment utiles de définir « une méthodologie de consultation précise, solide et rigoureuse ». Il faut élargir le périmètre des acteurs consultés : l’ensemble des maires du département doivent être consultés car « chaque commune présente ses propres caractéristiques (géographiques, urbanistiques, économiques, de peuplement, …) ». Pour y parvenir, « le cadre territorial de la concertation peut être l’arrondissement (…), le territoire couvert par chaque centre de secours (CS) du SDIS ou mieux encore le canton ou l’EPCI ». Chaque acteur de la DECI doit disposer « d’éléments d’information objectifs et précis » grâce à un état des lieux du territoire (diagnostic) et une étude d’impact » (portée des décisions à prendre et leurs répercussions, notamment financières). Il est proposé de recueillir les avis des acteurs de terrain selon un « processus itératif ».
La DECI doit pouvoir s’adapter au fil du temps, elle « doit être évolutive, non seulement pour tirer les enseignements de ce qui fonctionne, ou pas, dans le RDDECI de chaque département, mais aussi pour s’adapter aux mutations des tensions ». Cette révision est actuellement laissée à la libre appréciation des préfets, les rapporteurs proposent donc d’introduire « une revoyure régulière » qui pourrait être tous les cinq ans.
Les auteurs invitent à plus de souplesse dans la rédaction du règlement et a délaissé « la distinction trop formelle entre les communes de zone urbaine et celles de zones rurales (…), car une même commune peut comprendre à la fois de l’urbain et du rural ». De même, « la caractérisation du risque demande à être affinée ». En effet, « si dans son analyse des risques le RNDECI distingue les zones à défendre selon leur densité en habitations, il ne tient pas compte de la nature des bâtiments à défendre : un bâtiment habité et un garage présentent le même risque ». Ils recommandent que, dans chaque RDDECI, soit dressé « l’inventaire exhaustif des PEI (installations fixes, réseaux d’irrigation agricole, piscines privées), en indiquant leur caractère éventuellement saisonnier » tout en organisant un suivi dans le temps « afin de pouvoir intégrer le plus grand nombre possible de ressources en eaux ».
Dans le code d’urbanisme, il est prévu que les documents d’urbanismes (PLU, PLUI) doivent être établis dans le respect notamment de la sécurité publique. Les rapporteurs jugent nécessaires de « veiller à la cohérence entre le (SCDECI) et le PLU(I) ou la carte communale par une prise en compte de la DECI dans l’élaboration des documents d’urbanisme ».
Ils invitent l’Etat à mieux soutenir sur le plan budgétaire les petites communes. Cette aide pourrait être basée sur le plan « France relance » lequel est « doté de 10,5 milliards d’euros ». Ils proposent d’affecter cette enveloppe budgétaire à hauteur d’environ 1,2 milliards d’euros au titre de la DECI. En parallèle, ils soutiennent que tous les départements devraient pouvoir être éligibles à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) pour les projets de DECI et qu’ils puissent bénéficier d’une majoration du taux de subventionnement, c’est-à-dire aller « au-delà de la limite des 20 % ».
Afin de pérenniser les ressources, les rapporteurs préconisent d’autres pistes de ressources. Elles pourraient provenir du secteur de l’assurance (par exemple, « une contribution à hauteur de 1 % du total des cotisations multirisques habitation »), ou encore « une contribution des usagers du réseau d’eau potable ». Ils sont conscients des limites d’un tel recours dont la principale à leurs yeux serait de donner un « signal d’un renchérissement d’un bien essentiel, l’eau ».
Les auteurs veulent, pour finir, « faire émerger une « culture du risque » ». Ils recommandent, là-encore, une meilleure « articulation entre le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (SDACR) et le RDDECI » même si juridiquement les deux documents sont liés. Le RDDECI « est établi sur la base de l’inventaire des risques du (SDACR) (…) et en cohérence avec les autres dispositions de ce schéma » (article R.2225-3 du code général des collectivités locales).
