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COMMUNICATION DES ACTES ADMINISTRATIFS

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• Les demandes abusives de documents administratifs peuvent être rejetées par l’Administration dès lors qu’elle constitue une charge de travail, pour elle-même, disproportionnée.

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A l’occasion de cet arrêt, le Conseil d’Etat revient sur le régime d’accès aux documents des communes. Pour les communes, c’est le Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui encadre le régime spécial d’accès aux documents administratifs, excluant le régime général prévu quant à lui par le code des relations entre le public et l’Administration (CRPA). Pourtant, le juge administratif va ouvertement s’inspirer du régime général pour construire les règles du régime spécial.

Concrètement, le juge va s’appuyer sur l’inviolabilité du secret professionnel consacrée pour la communication de document administratif par le CRPA afin de transposer cette même inviolabilité comme exception aux dispositions prévoyant la communication des documents des communes dans le CGCT.

En sus, le juge s’intéresse à la charge de travail qu’engendre la demande pour l’Administration. Pour se faire, il effectue un contrôle de proportionnalité, c’est-à-dire qu’il met en balance l’intérêt de la demande pour l’administré et plus généralement pour les citoyens avec la charge de travail que représente cette demande pour les agents de l’Administration. Ici, le demandeur avait sollicité la communication de 8 957 documents concernant les comptes d’une commune ainsi que leurs pièces justificatives : il apparait clairement que c’est excessif. Là encore, le juge va s’inspirer du régime de droit commun du CRPA qui prévoit la possibilité pour les collectivités de ne pas donner suite aux demandes abusives.

En conclusion, il convient de retenir qu’une collectivité peut refuser la demande de communication de documents légalement prévue dès lors que cette demande :

• Viole le secret professionnel (secret de la vie privée, secret industriel et commercial, secret médical…) ;
• Est disproportionnée entre son intérêt pour l’administré qui la sollicite et le travail qu’elle requiert pour l’Administration.

Il semble que le juge convienne qu’une simple disproportion aurait pu fonder le refus légal. En l’espèce, cela signifie que même si la demande ne violait aucun secret professionnel, l’Administration était légitime à la refuser en ce qu’elle était simplement disproportionnée.

(Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 17/03/2022, 449620)

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LEGALITE ADMINISTRATIVE

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Acte administratif

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• Le Conseil d’Etat conforte le décret qui reconnait un droit de dérogation au préfet dès lors que cela intègre des motifs d’intérêt général.

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Par un décret du 8 avril 2020, le Président de la République a reconnu aux préfets un droit de dérogation dans des matières limitativement prévues (Art. 1) et selon des conditions strictes (Art. 2). Ce décret a été porté par plusieurs associations, notamment de défense de la nature, devant les juridictions administratives.

Ici, le Conseil d’Etat démonte point par point l’argumentaire avancé par les associations :

• Sur le fondement selon lequel le code de l’environnement prévoit la participation du public pour les décisions ayant une incidence sur l’environnement, le Conseil rappelle que la charte de l’environnement vise les textes qui ont un effet direct et significatif sur l’environnement, ce qui n’est pas le cas de ce décret.
• Sur le fondement selon lequel le code de la construction et de l’habitat prévoit la consultation préalable du Conseil national de l’habitat pour certaines modifications du droit afférent, le Conseil rappelle que le droit de dérogation ne touche pas ces domaines de modification.
• Sur le fondement du défaut de contreseing des ministres chargés de l’environnement et de la consommation, le Conseil rappelle que le droit de dérogation accordé aux préfets n’est pas exercé sous la responsabilité des ministres concernés.
• Sur le fondement tiré de la méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et du principe de non-régression, le Conseil rappelle que le droit « ne saurait légalement avoir pour effet de leur permettre de déroger à des normes réglementaires visant à garantir le respect de principes consacrés par la loi ».
• Sur le fondement tiré de la possibilité de ces dispositions à conduire à des différences de traitement, le Conseil rappelle que la possibilité reconnue au préfet de déroger à des normes établies par l’Administration est encadrée par l’article 2 du décret, reprenant les conditions classiques des jurisprudences constitutionnelles[i] et administratives[ii].
• Sur les fondements tirés de l’incompétence négative, la méconnaissance du principe de sécurité juridique et de l’erreur manifeste d’appréciation, le Conseil rappelle que ces illégalités peuvent être écartées au regard de l’encadrement suffisant du pouvoir de dérogation.

En somme, cette décision manifeste surtout la volonté du juge de préserver le pouvoir de modulation au préfet qui se distinguerait d’un réel pouvoir de « faire le droit » librement. En principe, il peut prendre des actes réglementaires (c'est-à-dire arrêtés préfectoraux) qui sont soumis aux normes supérieures (hiérarchie des normes). Mais avec ce pouvoir de dérogation, il peut adapter la norme supérieure (notamment les lois) aux particularités présentes sur son territoire. Pour autant, cette dérogation n'est admise que si elle intervient dans l’intérêt général.

(Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 21/03/2022, 440871, Publié au recueil Lebon)

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RESPONSABILITE

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Responsabilité pénale

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Harcèlement moral

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• Les juges administratifs du fond n’ont pas retenu la qualification de harcèlement moral.

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Cet arrêt apparait comme un rappel d’une jurisprudence bien établie du Conseil d’Etat qui, oblige l’employeur à prouver que les agissements dénoncés ne constituent pas des faits de harcèlement.  L’agent public qui se considère victime doit seulement apporter « des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement ». Il s’agit d’un renversement de la charge de la preuve.

En l’espèce, il s’agit d’une assistante psycho-sociale, contractuelle au sein d’un SDIS. Dans le cadre d’une réorganisation des services, elle fait l’objet d’un changement de rattachement fonctionnel, passant du service de santé et de secours médical (SSSM) au service de ressources humaines (RH). Elle apporte de nombreux arguments en faveur de la reconnaissance des actes de harcèlement moral ayant conduit à son état dépressif. Le juge apporte une appréciation d’ensemble sur ces différents faits pour déterminer si l’infraction de harcèlement moral est effectivement constituée : il utilise la méthode dite du « faisceau d’indices ». Mais plusieurs éléments vont amener le juge à refuser de qualifier cette infraction :

• Concernant l’atteinte au secret professionnel, la requérante argue qu’il lui était demandé de fournir l’identité des personnes qu’elle recevait et que son bureau avait été relocalisé auprès de ceux du service des RH afin que les agents n’osent plus la consulter. Or, la Cour constate que lui était effectivement demandé un rapport, mais que ce dernier était un « rapport circonstancié nous permettant de mettre en place les mesures qui s'imposent auprès des agents […] mais aussi vos préconisations », manifestant clairement une démarche de prévention et d’évaluation des risques psychosociaux au sein de l’établissement. Elle refuse également l’argument tiré de la relocalisation géographique de son bureau, eu égard au fait qu’elle disposait toujours d’un « bureau à l'écart, au sein du pôle SSSM pour les visites qui pourraient revêtir un caractère confidentiel ».
• Concernant les changements dans l’organisation de son travail, la demanderesse estimait que le changement régulier de son supérieur hiérarchique avait vocation à la déstabiliser. Hors le juge note que c’est eu égard à l’emploi du temps chargé de son responsable qu’elle avait été amenée à être transférée sous la responsabilité d’un nouveau responsable ; mais encore que c’est bien à sa demande qu’elle avait été replacée sous l’autorité de son supérieur hiérarchique initial.
• Concernant l’interdiction qui lui aurait été faite de se déplacer, la requérante arguait ne pouvoir se rendre dans certaines casernes au sein desquelles des agents avait, selon elle, besoin de ses services et qu’elle était donc empêchée dans son accomplissement professionnel. Or, le juge montre bien que les déplacements en caserne était limités et conditionnés par la fiche de poste et subordonnée à l’accord du chef de centre (notamment en ce qu’elle pouvait mobiliser des agents amenés à devoir intervenir).
• Concernant les propos ou demandes blessantes récurrentes de sa hiérarchie, le juge va considérer qu’ils ne peuvent qualifier le harcèlement en l’absence d’élément matériel. Le rejet de cet argument par le juge rappelle combien le fait que la charge de la preuve incombe à la victime est essentiel dans ce genre de litige : les simples allégations de la victime ne suffisent pas à former un argument.
• Concernant son exclusion de plusieurs réunions, la requérante ne va matériellement démontrer son absence qu’à une seule réunion du CHSCT où elle n’avait pas été conviée. Or, son supérieur hiérarchique avait reconnu son oubli et avait immédiatement rappelé à l’assistante psycho-sociale qu’une responsable du service qualité de l’environnement avait été nommée, et qu’elle était plus apte à connaitre de ces problématiques.
• Concernant la volonté du SDIS de supprimer son poste de travail, le demandeur montrait que l’externalisation du service d’assistance psychologique des agents en était la preuve. Hors, les comptes rendus des CHSCT semble manifester le contraire en proposant de « compléter la cellule d'écoute psychologique en élargissant le dispositif de soutien existant ».
• Concernant les certificats médicaux fournis, le juge rappel que le fait de se trouver dans un état dépressif n’est pas constitutif de harcèlement moral.

La requête de l’agent public a été rejetée une nouvelle fois en appel. Il est à noter que lorsque les faits de harcèlement sont reprochés à l’encontre d’un supérieur, le juge administratif vérifie que ce dernier n’a pas excéder ses pouvoirs. Si tel n’est pas le cas, les faits ne peuvent recevoir la qualification de harcèlement.

(CAA de NANTES, 6ème chambre, 31/03/2022, 20NT02701, Inédit au recueil Lebon)

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Harcèlement sexuel

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• Les juges administratifs du fond confirment la légitimité de la procédure disciplinaire ouverte à l'encontre d'un SPV pour des faits de harcèlement sexuel.

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Au 1^er avril dernier, cette veille juridique abordait la question de la redéfinition du harcèlement sexuel de l’article L.1153-1 du code du travail. La qualification de harcèlement sexuel fait l’objet d’une appréciation stricte, mais cela n’empêche pas le juge de contourner la notion ainsi que nous le montre notre cas d’espèce.

Le 15 mars dernier en effet, la Cour administrative d’appel de Marseille a été confronté à un SPV qui remettait en cause la résiliation de son engagement par son SDIS au motif qu’il aurait eu des propos et gestes déplacés envers certains autres agents et volontaires.

En premier lieu, le volontaire va se fonder sur l’absence de l’un des membres du conseil de discipline départementale des sapeur-pompier volontaire. Composé de 8 membres paritairement répartis entre représentants des SPV et de l’Administration[iii], le requérant avait effectivement été soumis au conseil de discipline alors même que l’un des représentants des SPV était absent. Hors, il est de jurisprudence constante d’admettre qu’il est un quorum, permettant au conseil de discipline de siéger à ¾ de ses membres au moins en première convocation au début de la séance[iv]. Il est indifférent au juge administratif que la parité personnel/administration soit respectée en l’absence d’un ou de plusieurs membres[v]. Dans l’espèce, le requérant ne pourra pas se fonder sur l’absence de ce représentant des SPV pour faire annuler la décision de résiliation de son engagement.

En second lieu, le juge va se demander si les faits matériels retenus par le jugement de première instance sont suffisant pour justifier la résiliation du contrat d’engagement du demandeur. A ce titre, le juge va rappeler que le demandeur avait pu proposer à une JSP mineure une opération des seins (selon lui en sa qualité d’infirmier en bloc opératoire) et déboutonner un bouton du polo de la tenue règlementaire de la jeune fille (selon lui, eu égard à la chaleur pesante et dans une logique paternaliste). En sus, il avait pris en photo les fesses d’une de ses collègues penchée (qu’il avait ensuite été contraint de supprimer immédiatement à la demande d’un officier présent) et avait proposé des relations sexuelles à une collègue au cours d’une patrouille. C’est face à la pluralité de ces actes rapportés que le juge a apprécié la proportionnalité de la décision du conseil de discipline.

Pourtant, le demandeur semblait indiquer que ces témoignages de ses collègues étaient le fruit d’une manipulation animée par une rancœur personnelle entretenue à son égard. Mais le juge note que la concordance des témoignages, leur précision et leur spontanéité est la preuve de leur véracité.

En conclusion, le juge va habilement contourner la notion de harcèlement sexuel en rappelant que les SPV sont soumis à des obligations déontologiques et qu’au regard de la nature des fonctions exercées par le demandeur, la multiplicité des faits reprochés et à leur gravité, la décision prise par le SDIS était justifiée. Il va notamment s’attacher « à la solidarité et à la confiance entre les sapeurs-pompiers qu'exigent les fonctions exercées notamment dans la chaîne des secours à la personne » pour appuyer le caractère proportionnel de la sanction, quand bien même : « la manière de servir du requérant a été estimée satisfaisante par sa hiérarchie jusqu'au prononcé de la sanction en litige ».

Pour un autre regard sur ce litige, la Gazette des Communes a également produit un article sur le sujet que vous pouvez retrouver ici.

(CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 15/03/2022, 20MA04260, Inédit au recueil Lebon)

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[i] Conseil Constitutionnel, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence ; Conseil Constitutionnel, décision n°2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l’Homme.

[ii] Conseil d'Etat, Section, du 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, req. n°88032 & 88148, publié au recueil Lebon.

[iii] Article R. 723-77 du code de la sécurité intérieure

[iv] Conseil d’Etat, 20 janvier 1989, ville d’Aix-en-Provence, req. n°88635

[v] Conseil d’Etat, 22 décembre 1976, Cantobion, req. n°94200