Créés en 2002, les Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) visent à promouvoir une gestion des risques d’inondation afin de prévenir ou réduire les conséquences par le recours à une contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Le dispositif PAPI est complexe puisqu’il doit s’articuler, d’une part, « avec tous les autres dispositifs relatifs aux risques et aux inondations », et d’autre part, « avec les politiques existantes en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme et d’environnement ainsi qu’avec les plans grands fleuves ».

Cette complexité, regrettée par les collectivités territoriales, aboutit à des difficultés tant dans son élaboration que dans sa mise en œuvre. C’est la raison pour laquelle ces mêmes acteurs demandent « un assouplissement des procédures ».

Il est observé par ailleurs une difficulté d’appréhender la labellisation d’un PAPI par les élus locaux et les porteurs de PAPI. La labellisation est un engagement de l’Etat d’accompagner « une structure qui souhaite porter un PAPI, en respectant un cahier des charges validé au niveau national ».

De manière générale, l’IGA identifie un certain nombre de difficultés observées parmi lesquelles l’organisation des services de l’État n’est pas optimale, même pour les PAPI relativement simples.

A ce titre, l’IGA a émis 12 recommandations afin que les PAPI répondent mieux aux attentes des élus territoriaux. Ces derniers, quoique critiques, ne remettent pas en cause le principe même des PAPI ; ils sont plutôt très bien acceptés.

Les recommandations sont les suivantes :

1. « Conforter le pouvoir d’arbitrage du préfet départemental qui désigne un chef de projet (DDT), interlocuteur unique du porteur de PAPI, disposant d’une lettre de mission le légitimant en interne et en externe à son administration. Au niveau régional, un interlocuteur unique à la DREAL est le correspondant du chef de projet départemental » ;
2. « Diffuser des clarifications sur les analyses coût-bénéfice et les analyses multi-critères sous forme de guides prenant en compte les premières expériences concrètes et les questions des porteurs de PAPI et des bureaux d’études » ;
3. « Intégrer explicitement dans la doctrine écrite sur les PAPI des précisions sur les éventuels ouvrages de protection mis en œuvre qui ne sont pas réputés infaillibles et ne peuvent donc accueillir en toute sécurité de nouvelles constructions et des populations supplémentaires »
4. « Lors de la labellisation initiale, valider le coût de la mesure selon le maître d’ouvrage, mais l’affecter d’un coefficient annuel d’actualisation et d’un pourcentage d’imprévus à définir (10 %, 15 %), en confiant au préfet de département le soin de veiller à une bonne application de cette souplesse ; accepter la fongibilité au sein d’un même axe pour les axes 1 à 5 » ;
5. « Réexpertiser à la fois l’enjeu et l’efficience des conditions posées au financement des actions des PAPI et lever les contradictions relatives aux insuffisances de l’État qui pèsent sur la capacité de mise en œuvre des PAPI » ;
6. « Clarifier le cahier des charges des instances de bassin (composition, compétences, modalités de fonctionnement, « produits attendus ») dans un contexte où la déconcentration importante de dossiers précédemment traités par la CMi justifie une meilleure harmonisation du fonctionnement de ces six instances » ;
7. « Laisser à la CMi la compétence pour les PAPI d’intention non adossés à une SLGRI, et transférer aux instances de bassin la compétence pour l’ensemble des autres PAPI, à l’exception de ceux pouvant être qualifiés de PAPI d’enjeu national et des PAPI littoraux » ;
8. « Inviter toutes les parties concernées à réformer les modalités pratiques actuelles d’adoption et de signature des conventions de financement des PAPI, pour raccourcir les délais de signature des conventions à quatre mois » ;
9. « Conditionner la labellisation quand il y a un doute légitime sur l’adéquation « réaliste » des moyens humains mobilisés déclarés avec le niveau des ambitions affichées ; moduler assez fortement la contribution de l’État sur l’animation en fonction des problèmes identifiés, de la hiérarchisation des enjeux selon les services de l’État, et des moyens de la structure porteuse du PAPI, en formalisant une grille de critères » ;
10. « Expertiser la faisabilité d’introduire dans la loi le principe de dispense de certaines étapes de procédure pour « un projet dont le seul but est de répondre à des situations d’urgence à caractère civil », en l’encadrant (notamment au regard de la quantification des enjeux, de l’absence d’alternative raisonnable et du coût pour la collectivité) et en obligeant à prendre en compte en parallèle les principes de réduction et le cas échéant de compensation des impacts sur l’environnement » ;
11. « Demander à la DGPR, au commissariat général au développement durable (CGDD) et à la DEB d’élaborer conjointement un guide opérationnel (notamment pour l’enjeu des digues et celui des zones d’expansion des crues) destiné aux DREAL et aux DDT, sur la proportionnalité de l’étude d’impact aux enjeux pour son volet naturaliste dans le contexte des PAPI » ;
12. « Demander aux services de l’État et aux établissements publics de l’État de se placer en position active de facilitateurs pour les mesures compensatoires liées à des ouvrages de protection prévus dans des PAPI labellisés ».