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1.	 Préjudice écologique et responsabilité Pour l'introduction légale du préjudice écologique dans le droit de la responsabilité administrative - Etude par Marthe LUCAS  Revue Environnement et Développement durable Avril 2014 Type d'article : Etudes Environnement  2014, étude , 6 

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Environnement n° 4, Avril 2014,  étude 6 

Préjudice écologique et responsabilité . - Pour l'introduction légale du préjudice écologique dans le droit de la responsabilité administrative

Etude par Marthe LUCAS 
docteure en droit public, spécialité droit de l'environnement
post-doctorante au Laboratoire SAGE (Sociétés, acteurs, gouvernement en Europe)
UMR 7363 CNRS-UdS

Sommaire

Au lendemain de la proposition de loi Retailleau et du rapport publié sous la direction du professeur Jegouzo, la réflexion sur la légalisation du préjudice écologique et de sa réparation est relancée. Si son inscription dans le Code civil constitue une formidable avancée, la reconnaissance légale du préjudice écologique en matière de responsabilité administrative doit également être envisagée. Des disparités entre ordre juridictionnel pourraient ainsi être évitées notamment en termes d'accès à la réparation en nature des dommages environnementaux. Cette reconnaissance fondée juridiquement serait en outre de nature à générer des retombées environnementales appréciables à l'heure où sont mis en lumière les services écologiques rendus par les écosystèmes à l'ensemble de la société.

1. -  Par sa lettre de mission du 24 avril 2013, la ministre de la Justice, Christiane Taubira, a confié au groupe de travail présidé par le professeur Jégouzo le soin d'envisager « les modifications législatives qui permettront de reconnaître en droit français le préjudice environnemental et de fixer le mode de réparation des atteintes à l'environnement »Note 2.

2. -  Ce rapport rendu le 15 septembre 2013 s'inscrit dans un contexte de reconnaissance émergeante du préjudice écologique. La doctrine s'est en effet la première attachée à distinguer le préjudice écologique pur, à savoir celui causé aux éléments naturels, du préjudice écologique dérivé, celui affectant les biens et les personnesNote 3. Un même fait, par exemple un déversement d'hydrocarbure, peut ainsi donner lieu à deux préjudices environnementaux. À côté des préjudices environnementaux dérivés tels que les préjudices matériels (atteintes au patrimoine des propriétaires terriens, manque à gagner des pêcheurs) et les préjudices moraux (notamment des associations de protection de l'environnement), le préjudice environnemental pur ou préjudice écologique sera constitué par l'atteinte portée au milieu naturel en tant que tel composé d'éléments inappropriés et inappropriables (faune, flore, équilibre biologique, etc.). Les juges du fond ont adhéré progressivement au concept de préjudice subi par la nature, d'abord à mots couverts, puis de façon plus affirméeNote 4 jusqu'à la décision de la Cour de cassation elle-même du 25 septembre 2012 dite Erika. « Point d'orgue de cette éclosion judiciaire des préjudices environnementaux »Note 5, cet arrêt de la Cour définit le préjudice écologique comme « l'atteinte directe ou indirecte portée à l'environnement découlant de l'infraction »Note 6. Accompagnant cette reconnaissance jurisprudentielle, plusieurs propositions de réforme allant de l'avant-projet Catala en 2006 à la récente proposition de loi Retailleau de 2013, ont défendu l'intérêt d'inscrire le préjudice écologique dans la législation.

3. -  Les enjeux de cette introduction ne sont pas seulement symboliques dans la mesure où les spécificités du préjudice écologique expliquent les difficultés pour les juridictions à l'accepter et le réparer. Sa légalisation permettrait de les résoudre et d'adapter au mieux le droit de la responsabilité civile comme administrative. Les titulaires de l'intérêt à agir en réparation, la nature de la réparation, le principe de non-affectation sont autant de points - entre autres - sur lesquels la réforme en cours doit se prononcer pour assurer l'efficacité de ce nouveau régime de réparation. En effet, qualifié le plus souventNote 7 d'atteinte à un intérêt objectifNote 8 ou collectifNote 9, le préjudice écologique est impersonnel en ce qu'il porte atteinte non à une (ou plusieurs) personne(s) mais à un objet, une chose, la nature dans sa dimension extrapatrimoniale composée de res communes. Or, le droit de la responsabilité exige que le requérant démontre avoir subi un préjudice personnel pour l'obtention de sa réparation. Se pose donc la question de l'intérêt à agir pour un dommage susceptible d'affecter la collectivité dans son ensemble. En outre, la doctrine appelle à une réparation en nature du préjudice écologique, forme la plus adéquate de réparation en ce qu'elle bénéficie directement à l'écosystème détruit ou détérioré. Toutefois, les juges français optent le plus souvent pour l'allocation d'une somme d'argent. En raison du principe de non-affectation, ils ne peuvent contraindre le bénéficiaire à utiliser l'argent obtenu au profit de l'environnement, et plus particulièrement au profit du site touché.

4. -  Face à ce constat, après avoir défini le préjudice écologique, le rapport Jégouzo recommande notamment d'élargir l'action en réparation des dommages environnementaux (prop. n° 3), de consacrer le principe de la réparation en nature du préjudice écologique (prop. n° 8) ainsi que de créer un fonds de réparation environnementale (prop. n° 9).

5. -  À l'image des initiatives précédentes de réforme, l'essentiel de la réflexion concerne le pan civil de la responsabilité et une modification du Code civil. La responsabilité administrative, comme bien souvent, est peu évoquée. La responsabilité civile n'ayant pas l'apanage de la mise en jeu de la responsabilité environnementale, il est légitimement permis de s'interroger sur la pertinence de restreindre le débat au seul droit civil. Y a-t-il une utilité à introduire la notion de préjudice écologique en matière de responsabilité administrative ? La reconnaissance légale du préjudice écologique dans le Code civil, code du droit commun, est certes de nature à satisfaire le juriste, le droit administratif étant historiquement un droit dérogatoire à ce dernier. Cependant, au vu du principe de l'indépendance des deux ordres juridictionnelsNote 10, le juge administratif n'est pas tenu de respecter le droit civil. Si le juge administratif s'inspire parfois du Code civil, voire l'appliqueNote 11, il le fait en vertu d'une grande liberté d'appréciation. Aussi, il n'apparaît pas indiqué de compter uniquement sur l'influence du Code civil pour que le juge administratif reconnaisse et répare le préjudice écologique selon des modalités identiques ou proches. Les différences de positions des juridictions civile et administrative ne manquent pas que ce soit en droit de l'environnement ou en dehors.

6. -  C'est pourquoi, en sus de l'introduction du préjudice écologique dans le Code civil, certains juristes défendent sa reconnaissance légale devant le juge administratifNote 12. L'intégration d'un régime de réparation dans le Code de l'environnement comme pendant aux dispositifs du Code civil permettrait de réduire les divergences entre les deux ordres de juridiction. L'absence de propositions relatives à la réparation du préjudice écologique devant le juge administratif mérite que l'on s'y attarde (1). Devant le manque de fondement de cette absence, est plaidée la reconnaissance légale du préjudice écologique en droit de la responsabilité administrative (2).

1.  Une reconnaissance du préjudice écologique devant le juge administratif occultée

7. -  Plusieurs motifs peuvent expliquer le fait que le juge administratif apparaisse très peu dans les débats relatifs au préjudice écologique (A). Ce silence est toutefois préjudiciable (B).

A. -  Les raisons de ce silence

8. -  Deux raisons peuvent être principalement à l'origine de ce silence : l'amalgame courant entre préjudice écologique et dommage écologique (1°) et la position en retrait du juge administratif dans la reconnaissance du préjudice écologique en comparaison avec les dernières avancées des juridictions judiciaires (2°).

1°  Une confusion entre préjudice écologique et dommage écologique

9. -  Beaucoup d'acteurs ont pu confondre les notions de dommage écologique et de préjudice écologique. Traditionnellement, le dommage écologique s'entend de l'atteinte factuelle en l'occurrence sur le milieu naturel, tandis que le préjudice en est la traduction juridique, à savoir la lésion d'un « intérêt juridiquement protégé »Note 13. En d'autres termes, le dommage relève de l'ordre des faits et les préjudices de l'ordre du droit. Ces derniers « désignent les conséquences de la lésion des intérêts patrimoniaux et extrapatrimoniaux protégés par la loi et qui résulte du dommage »Note 14. Défendue par une partie de la doctrineNote 15, cette distinction juridique entre « dommage » et « préjudice » a son importance selon que l'on souhaite mettre en jeu la responsabilité de l'auteur de l'atteinte écologique ou se prévaloir de la mise en oeuvre d'une police administrative.

10. -  En matière de responsabilité, tout requérant doit prouver l'existence d'un fait générateur, d'un préjudice subi et du lien de causalité entre les deux. La matérialité d'un dommage ne saurait suffire à emporter la responsabilité de son auteur, il faut encore qu'il soit qualifié de préjudice pour que ce dommage soit judiciairement réparableNote 16. Soulignons à cet égard, qu'un dommage peut donner lieu à plusieurs préjudices (moral, matériel, corporel, écologique). Pour sa part, le préjudice écologique a pu être défini par le rapport Jégouzo comme « celui qui résulte d'une atteinte aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu'aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement »Note 17.

11. -  À cette confusion entre l'atteinte factuelle et la lésion juridique d'un droit s'est ajoutée celle relative au terme de responsabilité. En effet, en dépit du titre de "responsabilité environnementale", la directive 2004/35Note 18 comme la loi de transposition n'envisagent pas l'hypothèse de la résolution par le juge d'un conflit entre le responsable du dommage et la victime. Nombreux sont les auteurs à avoir relevé l'ambiguïté de l'expression « responsabilité » alors entendue au sens philosophique du termeNote 19 et mis en lumière le caractère « hybride »Note 20 de ce régime. Bien qu'empruntant des concepts du droit de la responsabilité, ces textes créent un régime de police administrative selon lequel l'obligation de réparation du dommage environnemental est imposée par l'autorité administrative compétente. L'apport principal de ce régime est d'ailleurs de considérer pour la première fois les dommages causés à l'environnement comme des dommages nécessitant en eux-mêmes une réparation en nature et ce, indépendamment de l'existence de préjudices subis par une victime.
En attendant sa mise en oeuvre, différentes discussions doctrinales portent sur l'articulation entre ce régime de police et celui de la responsabilité civileNote 21. Il a notamment été souligné l'intérêt que le juge judiciaire continue à pouvoir être saisi pour la réparation des préjudices causés à l'environnement indépendamment du champ d'application de la loi dite responsabilité environnementale (LRE). La compétence du juge judiciaire en matière de préjudice écologique ne saurait disparaître du fait de la création d'une police administrative relative à la prévention et à la réparation des dommages environnementaux. Toutefois, à trop mettre en parallèle la possibilité d'obtenir réparation par cette police ou par le juge judiciaire, un amalgame se crée entre la réparation du dommage écologique et celle du préjudice écologique. L'existence de la LRE ne doit pas faire penser que cette dernière est assurée par le droit administratif. Au contraire, la loi ne concerne que certains dommages environnementaux graves et écarte expressément la réparation de préjudices résultant de tels dommages (C. env., art. L. 162-2). La question de la réparation du préjudice écologique devant le juge administratif n'est donc pas exclue du fait de la LRE.

2°  La retenue du juge administratif quant à la reconnaissance du préjudice écologique

12. -  La réserve du juge administratif quant au préjudice écologique est souvent opposée à l'accueil plus favorable du juge judiciaire. Elle tient, outre aux inadaptations du droit de la responsabilité face à ce préjudice, à une logique propre au droit administratif.

13. -  Du fait de son originalité, l'appréhension du préjudice écologique par les juges judiciaires comme administratifs soulève des difficultés techniques.
Ainsi en est-il de son évaluation. L'évaluation d'un dommage causé à une chose se calcule le plus souvent monétairement. Or, les éléments composant les milieux naturels et a fortiori les écosystèmes ordinaires se situent hors du commerce, ce qui rend délicate l'appréciation du préjudice par les juges. Les recherches sur les techniques d'évaluation constituent à ce titre une source d'inspiration pour le juge, qu'il s'agisse de méthodes forfaitaires, de la prise en compte de la productivité écologique ou de barèmesNote 22. En l'absence de consensus sur une technique scientifique, l'appréciation souveraine des juges du fond peut être influencée par les arguments des parties, confortée par le recours aux experts judiciaires ou faire l'objet de contre-expertises en appel. En pratique, plusieurs procédés ont été expérimentés par les juridictions sur la proposition des requérantsNote 23. Confronté à cette question, le juge administratif, pour sa part, ne semble pas avoir eu recours à l'une ou l'autre de ces techniques. Il devrait sans doute être amené à s'y intéresser dans la mesure où lui revient le contentieux issu des conflits d'application de la loi responsabilité environnementale (C. env., art. L. 165-1). Il y a donc de fortes probabilités pour qu'il ait à se prononcer sur l'évaluation du dommage - notamment de sa gravité -, l'évaluation des modalités de réparation en nature choisies ainsi que leur suivi. Or, la reconnaissance légale du préjudice écologique en droit administratif obligerait le juge à en évaluer la réparation. Il serait, en ce cas, plus enclin à s'approprier les techniques d'évaluation susvisées.

14. -  En outre, l'acceptation du préjudice écologique par le juge se heurte à la nécessité de prouver le caractère personnel du préjudice subi. À la différence des nuisances environnementales subies par des individus identifiables, le préjudice écologique s'entend d'une atteinte à un milieu (faune, flore, air, eau, sol, fonctions écologiques, etc.), atteinte dont les effets directs et indirects dépassent bien souvent le lieu même du dommage sans qu'il soit envisageable de tous les connaître. Il est ainsi supporté par la collectivité entière sans pouvoir être revendiqué par une personne en particulierNote 24. L'hypothèse de subjectivisation de la nature écartéeNote 25, la principale gageure réside dans la détermination du (ou des) titulaire(s) à l'action en réparation. En dépit de l'intervention du législateur habilitant certaines personnes à agir, le constat est ici identique au droit privé : de multiples actions sont possibles pour un même préjudice. Si le juge civil a progressivement assoupli l'acception de l'intérêt à agir prévu par les textes de façon à élargir la reconnaissance du préjudice écologique, il n'a pas été suivi par le juge administratif. Ce dernier réserve une interprétation étroite de l'intérêt à agir dès lors qu'un préjudice écologique est invoqué. Si le juge administratif admet l'existence d'un dommage écologiqueNote 26 et mentionne désormais le préjudice écologique dans quelques décisionsNote 27, il s'obstine à en refuser la réparationNote 28. Il se retranche pour ce faire derrière le caractère nécessairement subjectif du préjudice indemnisable. En d'autres termes, il apprécie s'il a été porté une atteinte suffisante à un droit du requérant. Dans la mesure où le dommage écologique, par exemple la perte de biodiversitéNote 29, ne fait pas naître de préjudice personnel et direct, le préjudice écologique n'est pas constitué peu importe la qualité du demandeur (associationsNote 30 ou collectivités publiquesNote 31)Note 32.

15. -  Par ailleurs, la retenue du juge administratif est attribuable à la logique propre au droit de la responsabilité administrative. À la différence des juridictions judiciaires, le choix de reconnaître un nouveau chef de préjudice par le juge administratif conduit à une augmentation des dépenses de deniers publicsNote 33, augmentation assez malvenue en ces temps de restrictions budgétaires. En effet, de façon à garantir un effet dissuasif, la réparation du préjudice écologique ne peut être purement symbolique. Si le montant de l'indemnité est assis sur le coût de la remise en état du siteNote 34, les sommes attribuées risquent d'atteindre un montant très élevéNote 35. De plus, le juge privilégie la réparation monétaire conformément à la tradition jurisprudentielle interdisant, à de rares exceptions, d'enjoindre à l'Administration une obligation de faireNote 36. Le recours aux réparations en nature étant limité, le juge administratif peut préférer ne pas allouer d'indemnités aux requérants tant que s'applique le principe de liberté d'affectation des dommages et intérêtsNote 37. Rien ne lui garantit en effet que les sommes attribuées au titre du préjudice objectif ou collectif ne vont pas être détournées au profit des intérêts personnels du demandeur à l'action. Au demeurant, la mise en oeuvre de la responsabilité administrative risque de générer des conflits quant à l'identification de (ou des) l'auteur(s) du dommage. Outre les débats relatifs à l'engagement de la responsabilité de l'agent public pour faute de service ou pour faute personnelle, le domaine de l'environnement est propre à complexifier l'identification du responsable. À cet égard, la question d'un partage de responsabilité pourrait être envisagée pour les préjudices écologiques issus de services publics environnementaux (gestion de l'eau, traitement des déchets) dont l'organisation est déléguée à des personnes privées et pour les missions environnementales relevant de la compétence de plusieurs collectivités territorialesNote 38. Loin d'être insurmontable grâce à des mécanismes tels que l'appel en garantie (etc.), ce risque d'enchevêtrement de responsabilités participe peut-être à la retenue du juge administratif.

16. -  La réserve du juge administratif quant au préjudice écologique explique certes la focalisation du débat sur la reconnaissance dans le Code civil du préjudice écologique mais il ne la justifie pas. L'actuelle position réfractaire du juge administratif motive d'autant plus une intervention du législateur au regard des effets dommageables qu'elle génère, sans doute bien plus que devant les juridictions judiciaires où le préjudice écologique bénéficie déjà d'une reconnaissance jurisprudentielle.

B. -  Les effets dommageables de ce silence

17. -  Le retrait du juge administratif en matière de préjudice écologique entraîne deux conséquences néfastes, la première en termes d'absence de réparation des préjudices écologiques causés par une entité publique (1°), la seconde en termes d'inégalité d'accès à cette réparation par les requérants (2°).

1°  Une lacune dans la réparation des préjudices écologiques en raison du caractère public de l'auteur du dommage

18. -  Les propositions de réforme de reconnaissance du préjudice écologique visent uniquement la responsabilité de personnes privées. Quant à l'influence sur la responsabilité administrative, elle reste à ce jour indéterminée. Il ne semble pas depuis la décision de la Cour de cassation du 25 septembre 2012 que les juridictions administratives aient modifié leur appréhension du préjudice écologique. Par voie de conséquence, suivant la position actuelle du juge administratif, un préjudice écologique causé par une personne publique ne donnerait pas lieu à une réparation. En d'autres termes, la réparation du préjudice dépendrait de la qualité privée ou publique du responsable du dommage sans que cette situation, peu cohérente, soit justifiée par des considérations environnementales ou juridiques. Il est à noter que ce préjudice écologique ne serait pas forcément susceptible d'être réparé par le biais de la loi sur la responsabilité administrative dont le champ d'application est très restrictif. Parce qu'ils échappent au droit de la responsabilité civile, les dommages écologiques ne basculent pas dans le champ d'application de cette police administrative suivant un principe de subsidiarité. L'absence de reconnaissance légale du préjudice écologique en matière de responsabilité administrative constitue ainsi une véritable lacune.

19. -  Cette situation ne résulte pas davantage d'une carence dans les régimes de responsabilité administrative. Sans qu'il n'existe de système jurisprudentiel consacré aux atteintes à l'environnement du fait de l'AdministrationNote 39, les requérants disposent de nombreux moyens d'engager en cas de dommages environnementaux la responsabilité administrativeNote 40. Cette dernière, s'appliquant quand l'auteur du dommage est une personne publique, peut être mise en jeu « soit du fait d'activités polluantes provenant d'un service public ou d'un travail public, soit du fait de la défaillance des services de police dans la surveillance et le contrôle des activités privées polluantes »Note 41. Classiquement, la responsabilité sera recherchée sur le terrain d'un régime de responsabilité pour faute ou sans faute. D'une part, la responsabilité sans faute de l'AdministrationNote 42 peut être engagée du fait de l'existence de dommages de travaux publicsNote 43 ou en raison d'une rupture d'égalité devant les charges publiques. Cette hypothèse recouvre les cas de responsabilité du fait des lois ou du fait de décisions administratives régulièresNote 44. D'autre part, un régime de responsabilité pour faute de l'Administration peut être mis en oeuvre en cas de décision illégale ou du fait d'une carence fautive de l'AdministrationNote 45. L'exemple de la jurisprudence relative aux algues vertes a eu à cet égard un grand retentissementNote 46. L'État a été reconnu responsable de la prolifération des algues vertes au motif d'insuffisances dans la mise en oeuvre de la réglementation des installations classées et dans l'application du droit de l'Union européenneNote 47. Le juge administratif, compétent en plein contentieux, pourrait également être amené à se prononcer sur l'action du préfet notamment au titre de la loi sur la responsabilité environnementale.

20. -  La diversité des régimes de responsabilité existants ne fait pas obstacle à la réparation des préjudices issus de dommages environnementaux attribuables aux personnes publiques. Pourtant, le juge administratif persiste à distinguer la réparation - admise - des préjudices matériels et moraux engendrés par ces dommages et la réparation - rejetée - du préjudice écologique. Ce faisant, il place les personnes publiques dans une situation inégale par rapport aux personnes privées sans que cette exemption se fonde expressément sur une position particulière dans laquelle se situeraient les personnes publiques, pouvant justifier une différence de traitement.

2°  Une lacune générant un déséquilibre en matière d'accès à la réparation

21. -  L'absence de reconnaissance du préjudice écologique par le juge administratif est susceptible d'engendrer une inégalité des requérants entre le juge judiciaire et le juge administratif. Faut-il en conclure que la proposition de loi Retailleau ou le projet de loi à venir issu du rapport Jégouzo créerait une distorsion susceptible de porter atteinte au principe de l'accès à la justice reconnu notamment par la Convention d'AarhusNote 48 ?
Cette dernière en son article 9 prévoit un accès à la justice dès lors que le public s'estime lésé dans ses droits en matière d'accès à l'information (demande d'information ignorée, rejetée abusivement, ou insuffisamment prise en compte) (§ 1 et 2) et pour le règlement des litiges liés à des actes ou à des omissions de particuliers ou d'autorités publiques enfreignant des dispositions environnementales nationales (§ 3). Le principe de l'accès à la justice défendu par la Convention dépasse l'hypothèse des violations exclusivement liées au droit à l'information et au droit de participation du public. S'inscrivant dans un but de « faire appliquer la loi » environnementaleNote 49, la rédaction adoptée par l'article 9 § 3 vise le contentieux de la légalité sans exclure a priori celui de la responsabilité des personnes privées comme des autorités publiques. En cas de déversement frauduleux des eaux usées, une association pourrait assigner le responsable en justice « en faisant valoir une violation de la loi et obtenir réparation, sous la forme par exemple d'une injonction à mettre un terme au déversement illégal des eaux usées »Note 50. La convention ne différencie pas selon que le dommage serait causé par les autorités publiques ou des entités privées. Toutefois, l'intérêt à agir des membres du public est déterminé selon « les critères éventuels prévus par [le] droit interne » de chaque État.

22. -  En droit français, les articles L. 132-1 et L. 142-1 et suivants du Code de l'environnement encadrent l'action en justice des associations et des collectivités territoriales. Seul l'article L. 142-1 concerne l'action devant les juridictions administratives et, ce pour les associations de protection de l'environnement, en créant une présomption d'intérêt à agir pour celles bénéficiant d'un agrément. Est ainsi posé « le principe du droit au recours des associations de protection de l'environnement pour la défense des intérêts collectifs dont elles sont chargées »Note 51 « devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci » (C. env., art. L. 142-1). Il est à noter que l'action en réparation devant le juge administratif n'est pas explicitement mentionnée ni même suggérée par le Code de l'environnement. De même, l'article L. 142-2 maintes fois mentionné comme ayant permis aux associations de se prévaloir d'un préjudice écologique devant le juge judiciaire n'est pas une disposition visant le juge administratif en tant qu'elle reconnaît l'exercice des droits reconnus à la partie civile. S'il s'agit bien d'une disposition destinée au juge pénal et non au juge administratif, « il nous paraît inévitable de lui faire donner tout son sens qui est (...) de permettre aux associations d'exercer leur vigilance, quoique, dans l'esprit du législateur, ce ne soit pas vraisemblablement à l'encontre de l'État »Note 52. En pratique, en reprenant l'exemple de la jurisprudence sur les algues vertes, les associations - comme les collectivités - sont admises à demander réparation du préjudice collectif subi dans le cadre du contentieux de la responsabilité indépendamment de l'existence d'un texte clair et explicite en ce sens. Reste que l'appréciation du préjudice écologique subi par le juge administratif demeure conditionnée à la preuve d'un préjudice personnel. Aussi, le déséquilibre se situe-t-il non dans l'accès à la justice mais dans l'accès à la réparation.

23. -  La reconnaissance légale par le Code civil du préjudice écologique n'influerait pas sur l'accès au juge administratif suite à des dommages écologiques. Toutefois, dans la mesure où l'action en réparation devant le juge administratif n'est pas légalement exprimée, cette nouvelle disposition risque certainement d'accentuer la tendance à considérer que les actions en réparation en la matière se font devant le juge judiciaire.

24. -  Devant de tels effets, préjudiciables tant d'un point de vue écologique que juridique, il convient d'y mettre un terme en préconisant une reconnaissance légale du préjudice écologique en droit de la responsabilité administrative. Seule l'intervention du législateur semble de nature à permettre au juge administratif d'en envisager la réparation. Ce serait l'occasion de rappeler que la responsabilité environnementale concerne les contentieux aussi bien privé que public.

2.  Plaidoyer pour la reconnaissance légale du préjudice écologique en droit de la responsabilité administrative

25. -  Fondée juridiquement (A), cette reconnaissance produirait des effets écologiques indéniables du fait de l'alignement du juge administratif sur la position des juridictions judiciaires tant en termes de réparation que d'effet préventif (B).

A. -  Une reconnaissance légale fondée juridiquement

26. -  La question de la reconnaissance légale du préjudice écologique dépasse par ses enjeux le clivage entre droit privé et droit public, si bien que des fondements communs peuvent être invoqués pour la justifier (1°). Au demeurant, la notion de préjudice écologique correspond à l'approche publiciste de la protection de l'environnement (2°).

1°  Les fondements communs à la responsabilité civile

27. -  Le rapport Anziani attenant à la proposition de loi Retailleau rappelle le mouvement général tendant à la reconnaissance du préjudice écologique par le législateur. La « révolution juridique »Note 53 en marche repose sur un solide socle juridique. En effet, plusieurs textes de portée internationale reconnaissent la nécessité de réparer les dommages environnementaux notamment en vertu de régimes de responsabilité. Peuvent être cités, entre autres, la Charte européenne sur l'environnement et la santé de 1989Note 54, le principe 13 de la Déclaration de Rio de 1992Note 55 et la Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement de 1993Note 56. En droit interne, la Charte de l'environnement intégrée au bloc de constitutionnalité proclame dans son article 4 que « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ». Ce principe affirme ainsi au plus haut niveau de la hiérarchie des normes françaises la nécessité de réparer les dommages environnementaux. Il est à noter que n'est pas exclusivement visé par cette disposition le droit de la responsabilité, dans la mesure où l'auteur du dommage doit seulement « contribuer à » sa réparation et non à réparer intégralement le préjudice subiNote 57. Ceci étant dit, l'esprit de ce texte conjugué au droit et au devoir des articles 1 et 2 de la Charte sont de nature à encourager le juge administratifNote 58, comme le juge judiciaire avant lui, à réparer le préjudice écologique. L'article 1er selon lequel « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » trouve sa contrepartie dans le deuxième article de la Charte « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ». La formulation retenue a le mérite de concerner les personnes privées comme publiques à la fois en tant que « victime et pollueur »Note 59. À cet égard, on a pu écrire que la décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011 du Conseil constitutionnelNote 60 présageait de la reconnaissance du préjudice écologique purNote 61. Cette décision se fondant sur les articles 1 et 2 de la Charte expose que « chacun est tenu à une obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement qui pourraient résulter de ses activités ». Par voie de conséquence, il est « loisible au législateur de définir les conditions dans lesquelles une action en responsabilité peut être engagée sur le fondement de cette obligation et qu'il incombe au législateur de déterminer les modalités de mise en oeuvre des articles 3 et 4 de la Charte »Note 62. Les travaux législatifs en cours trouveraient ainsi un écho légal à cette décisionNote 63.

28. -  Suivant ces fondements, tout concorde à penser que la responsabilité de la puissance publique en cas de préjudice écologique devrait être légalisée, non seulement au regard du rôle dont est investi l'État français par les conventions internationalesNote 64 mais aussi eu égard aux articles 1, 2 et 4 de la Charte de l'environnement.

2°  Une réparation du préjudice écologique conforme à la protection de l'environnement pour ses qualités intrinsèques visée par le Code de l'environnement

29. -  Davantage que le droit privé, le droit administratif appréhende l'environnement et plus particulièrement les éléments naturels en tant que tels. Par comparaison, la protection de l'environnement naturel via la responsabilité civile se veut plus anthropocentrée. Selon M.-P. Camproux-Duffrène, celle-ci repose sur la nécessité de protéger le droit d'usage qu'a l'Homme sur les choses communes, un droit non exclusif et restrictif de façon à limiter les cas de raréfaction ou de pollution des élémentsNote 65. L'appréhension de l'environnement par le prisme de l'être humain explique la place de l'homme dans la définition du préjudice écologique proposée par le rapport Jégouzo. Le préjudice écologique serait « celui qui résulte d'une atteinte aux éléments et aux fonctions des écosystèmes ainsi qu'aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement et en excluant explicitement les préjudices individuels et certains préjudices collectifs qui sont réparés selon les modalités du droit commun »Note 66. La protection de l'environnement issue du Code de l'environnement touche également à n'en pas douter les intérêts humains. Le droit public, comme l'ensemble du droit, n'échappe pas à la question « à la fois inéluctable et raisonnable »Note 67 de l'anthropocentrisme. Il semble même que les politiques publiques de conservation de la nature soient de plus en plus justifiées par les avantages qu'elles confèrent aux populations. Outre l'influence certaine du concept de développement durable dans cette « substitution de valeurs »Note 68, la Charte de l'environnement illustre cette approche : la nature ne bénéficie pas d'une protection juridique au nom de ses valeurs intrinsèques mais bien pour que l'homme puisse jouir de ces bénéficesNote 69.

30. -  Seulement, cette tendance née des récentes études mettant en lumière la dépendance vitale de l'humanité vis-à-vis de la biosphère ainsi que la notion de services écosystémiquesNote 70, ne doit pas faire oublier que le Code de l'environnement envisage également la nature en elle-même indépendamment des bienfaits qu'en retire l'homme. La loi relative à la protection de la nature du 10 juillet 1976 proclame d'intérêt général « la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques et la protection des ressources naturelles »Note 71. Cette déclaration est prolongée par la référence au patrimoine commun de la nation (C. env., art. L. 110-1, I) dont l'État veille à la préservation. Dans ce but, le Code de l'environnement impose « un objectif de protection général »Note 72 matérialisé par l'institution de polices administratives spéciales aussi variées que les domaines du droit de l'environnement. Historiquement, une partie du droit positif reconnaît ainsi une « valeur per se aux ressources naturelles »Note 73, valeur se reflétant dans la notion d'ordre public écologiqueNote 74.

31. -  L'inscription du préjudice écologique dans le Code de l'environnement participerait à contrecarrer une approche utilitariste de la nature. Le préjudice écologique étant une forme de préjudice indépendante des préjudices affectant les biens et les personnes, il renoue avec l'idée originelle du droit public de l'environnement d'une protection de l'environnement pour ses qualités intrinsèques. Son rattachement au Code de l'environnement en découle.

32. -  L'engagement de la responsabilité administrative en cas de préjudice écologique constitue le pendant des pouvoirs des autorités publiques veillant activement à la protection de la nature organisée par le code. Enfin, il compléterait le régime de prévention et de réparation du dommage écologique purNote 75 prévu par la loi relative à la responsabilité environnementale.
Sans revenir sur l'intérêt de son insertion dans le Code civilNote 76, il s'agit d'adjoindre à cette proposition une autre, complémentaire qui serait d'insérer dans le Code de l'environnement un article dédié à la réparation du préjudice écologique par le juge administratif.

B. -  Les apports écologiques de la reconnaissance légale du préjudice écologique devant le juge administratif

33. -  La reconnaissance légale du préjudice écologique prend tout son sens s'agissant des modes de réparation choisis par le juge. En matière d'écologie, la réparation en nature doit prévaloir sur la réparation pécuniaire pour être effective. Pour le juge administratif, ce procédé est moins une innovation qu'une consolidation des pratiques actuelles (1°). L'admission de cette réparation par le juge administratif aboutirait en outre à une responsabilisation des personnes publiques dont les effets préventifs sont considérables au regard des difficultés à restaurer de facto les écosystèmes (2°).

1°  Une consolidation de la réparation en nature par le juge administratif

34. -  Au-delà des motifs éthiques et philosophiques, l'intérêt de la reconnaissance du préjudice écologique réside dans la mise en oeuvre pragmatique d'une réparation in concreto du dommage écologique bien au-delà des possibilités très restreintes de la LRE. La priorité de la réparation en nature n'est plus à démontrer tant paraît saugrenue l'idée de réparer monétairement un dommage causé à une chose commune qui, par définition, n'appartient à personne. Faut-il encore rappeler qu'en vertu du principe de non-affectation des dommages et intérêts versés, le requérant ayant démontré l'existence d'un préjudice écologique n'a aucune obligation à utiliser le montant obtenu à la restauration du milieu dégradé. Outre l'effectivité de la réparation sur le lieu du dommage, la remise en état du site touché supprime la source d'autres préjudices par ricochetNote 77. Le réempoissonnement d'une rivière met fin pour l'avenir - sans qu'ils disparaissent pour le passé - au préjudice moral de l'association de protection du cours d'eau et au préjudice économique des pêcheurs. Il évite de surcroît que plusieurs requérants demandent - et obtiennent - la réparation du même préjudiceNote 78.

35. -  En dépit de ces avantages, les juges prescrivent peu de réparation en nature en cas d'atteintes aux écosystèmes, à la faune ou à la flore. Ce fut d'ailleurs l'une des déceptions à la lecture des décisions relatives au procès de l'Erika. Ne sont pas forcément en cause l'inexistence de fondements juridiques habilitant le juge à réparer en nature, mais une méconnaissance des juges de ces dispositifs et des enjeux du préjudice écologique ainsi que les difficultés d'ordre pratique de leur mise en oeuvre. Ainsi en est-il lorsque la réparation suppose des travaux sur le terrain d'un tiers non partie au procèsNote 79. Ou lorsque le juge d'application des peines doit surveiller les effets d'une restauration qui se prolongerait sur des années, le cas échéant en dépêchant des experts. En sus de ces éléments, ainsi qu'il a déjà été dit, le juge administratif ne peut en principe pas enjoindre à l'Administration une obligation de faire. C'est pourquoi il privilégie généralement une réparation pécuniaire.

36. -  Au vu de ces facteurs, la doctrine propose d'imposer expressément au juge de prononcer en priorité une réparation en natureNote 80, faisant de ce fait exception à la règle selon laquelle le juge est libre d'apprécier le mode de réparation le plus adéquat en fonction du préjudice subi. Cette solution, dont la pertinence vaut pour toutes les juridictions, viendrait consolider une pratique jusqu'ici exceptionnelle du juge administratif. En effet, celui-ci admet la réparation en nature dans plusieurs hypothèses. Dans le contentieux de pleine juridiction d'abord, il peut mobiliser son pouvoir d'injonction ou de substitution des autorités administratives en vue de réformer les dispositions édictées au titre des législations sur l'eau, sur les installations classées ou relative à la responsabilité environnementale (respectivement, V. C. env., art. L. 214-10 ; L. 514-6 et L. 165-1). Ensuite, la réparation en nature est communément admise dans le cadre du contentieux répressif de la contravention de grande voirie. Le juge dispose pour ce faire de la faculté de condamner le responsable à remettre le site en état sous astreinte ou de fixer un délai d'exécution des obligations de faire qui, une fois dépassé, peut donner lieu au prononcé de l'exécution d'office de la remise en étatNote 81. Enfin, le juge administratif a accepté ponctuellement de déroger au principe de l'intangibilité de l'ouvrage public, sous réserve qu'aucune régularisation ne soit possible et que la démolition de l'ouvrage ne génère pas d'atteinte excessive à l'intérêt général.

37. -  Le juge administratif a donc aujourd'hui déjà recours à la réparation en nature même si c'est dans des domaines limités. Une loi viendrait le conforter dans cet exercice pour un préjudice écologique qui, non réparé, affecte le patrimoine commun proclamé par la Charte de l'environnement. L'effet cumulatif des dommages subsistants ne doit pas être sous-estimé. C'est pourquoi à côté des instruments de protection et de régulation existants, la responsabilité administrative peut contribuer à la conservation de notre patrimoine naturel, que ce soit directement par le prononcé des mesures de réparation en nature ou indirectement en vertu d'un effet dissuasif préventif.

2°  L'effet préventif d'une responsabilisation des personnes publiques

38. -  Au-delà de la fonction de réparation, la fonction préventive de la responsabilité environnementale est à soulignerNote 82. Les débats au Sénat relatifs à la proposition de loi Retailleau montrent ainsi que le législateur compte sur « l'effet psychologique de la loi » obligeant « les entreprises polluantes à provisionner des fonds pour l'indemnisation »Note 83. L'effet préventif et dissuasif joue tout autant en droit de la responsabilité administrative. La reconnaissance d'un régime de réparation du préjudice écologique devrait mettre l'État comme les personnes publiques face à leur responsabilité en cas de dommages environnementaux. Elle devrait inciter les autorités à adopter des mesures individuelles en phase avec les objectifs des polices environnementales. De la même manière, se trouverait renforcée la vigilance des collectivités en tant que gestionnaire de services publics environnementaux ou maître d'ouvrage. L'importance de l'effet dissuasif est primordiale en écologie au vu des limites rencontrées dans la mise en oeuvre des mesures de réparation en nature. Nonobstant les progrès de la recherche et du savoir-faire de l'ingénierie écologique, l'être humain demeure incapable de reconstituer un écosystème à l'identique. La remise en état du site ne peut par définition être une réparation intégraleNote 84, même s'il est possible de s'en approcher grâce à des mesures de réparation complémentaires et compensatoires en nature à l'exemple de celles prévues par la loi sur la responsabilité environnementale (C. env., art. L. 162-9). Face aux incertitudes scientifiques de la restauration d'un milieu naturel, la prévention des dommages écologiques doit être privilégiée. L'engagement de la responsabilité administrative pour préjudice écologique constituerait un levier juridique supplémentaire permettant de satisfaire le principe de prévention.

39. -  Ce régime de réparation du préjudice écologique est enfin susceptible de générer une approche plus globale de la responsabilité administrative environnementale. Cette dernière est le plus souvent mise en jeu ponctuellement ou de façon sectorielle en matière d'installations classées, de risques naturels, de troubles anormaux de voisinage du fait d'ouvrage public ou de travaux publicsNote 85. Ces contentieux mettent le plus souvent en lumière des enjeux environnementaux affectant l'homme : nuisance sonores et olfactives, effets sur la santé, sur le paysage, dommages touchant des biens matériels. Conformément à la position du juge administratif, les préjudices invoqués sont exclusivement subjectifs. Dépassant les intérêts purement humains, la légalisation du préjudice écologique ouvrirait la voie à des actions en responsabilité à des fins écologiques. Il serait ainsi envisageable d'engager la responsabilité de l'État pour manquement en matière de protection de la natureNote 86. Tout comme le contentieux des algues vertes a révélé l'insuffisance et l'inefficacité globale d'une politique publiqueNote 87, le préjudice écologique pourrait alerter sur les défaillances de l'État en matière de politique de lutte contre la perte de biodiversité. Ces carences seraient d'autant plus facilement prouvées qu'il existe à l'encontre de l'État une obligation de résultat dans la conservation d'espèces ou d'habitats protégés notamment ceux visés par la directive HabitatsNote 88. Les requérants pourraient s'appuyer le cas échéant sur la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne condamnant la FranceNote 89. L'intérêt serait bien moins de pointer l'échec de l'État que d'une part le responsabiliser en tant que garant du patrimoine naturel de la Nation et d'autre part l'obliger à prendre des mesures de réparation en nature face à ce préjudice. La principale difficulté résidera sans doute pour les requérants dans la démonstration du lien de causalité entre le fait générateur et le dommage écologique. La détérioration de la biodiversité comme d'autres dommages écologiques (pollution de l'eau et des sols) résulte bien souvent de la conjugaison de plusieurs facteurs (extension de l'urbanisation, pratiques culturales, fragmentation des habitats, changement climatique) qui ne sont pas tous attribuables à l'État ou aux collectivités territoriales.

40. -  Pour conclure, le législateur devrait garantir la réparation du préjudice écologique par le juge administratif autant pour des raisons d'équité vis-à-vis des entités privées que pour les bénéfices écologiques qu'une telle réforme produirait. Il ne s'agit pas de créer un régime de responsabilité spécifique mais plutôt de privilégier la réparation en nature de ce préjudice dans les deux ordres juridictionnels. Si la complémentarité du droit public et du droit privé en matière de dommages environnementaux a pu être démontréeNote 90, faut-il s'en contenter alors qu'une réforme sur le préjudice écologique peut être l'occasion d'avoir une vision d'ensemble. Loin de réduire la portée de la réforme législative en cours en droit civil, le Parlement devrait se saisir de cette opportunité pour construire un principe général de responsabilité pour préjudice écologique conformément au voeu de Christiane Taubira. La position en retrait du juge administratif face au préjudice écologique justifie davantage encore que le juge judiciaire une habilitation législative à le réparer en nature en priorité. L'articulation entre ces régimes et celui de la LRE reste à construire de façon à éviter les cumuls d'actions et de réparation pour un même préjudice. Toutefois, les difficultés réelles à résoudre cette équation écologique sont surmontables grâce à l'ingéniosité dont les juristes font preuve lorsqu'il s'agit de protection d'intérêts supérieurs.

Note 1 En écho aux articles sur l'introduction du préjudice écologique dans la responsabilité civile ou dans le Code civil.

Note 2 Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, rapport du groupe de travail installé par Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice, 17 sept. 2013, ann. 1, p. 73.

Note 3 Sur des développements récents sur cette distinction, V. V. Ravit - O. Sutterlin, Réflexions sur le destin du préjudice écologique "pur" : D. 2012, p. 2675.

Note 4 TGI Narbonne, 4 oct. 2007 : D. 2007, p. 2731 ; Environnement 2008, étude 2, note M. Boutonnet. - L. Neyret, La réparation des atteintes à l'environnement par le juge judiciaire : D. 2008, p. 170.

Note 5 M.-P. Blin-Franchomme, Le préjudice environnemental dans tous ses états : Lamy Droit des affaires, janv. 2013, n° 78, p. 52.

Note 6 Cass. crim., 25 sept. 2012, n° 10-82.938, Erika : JurisData n° 2012-021445 ; D. 2012, p. 2673, obs. L. Neyret, p. 2675, note V. Ravit - O. Sutterlin, p. 2711, note Ph. Delbecque ; JCP G 2012, 1243, note K. Le Couviour ; Bull. Joly Sociétés 2013, p. 69, note F.-G. Trébulle ; Environnement et dév. durable 2013, étude 2, note M. Boutonnet ; Gaz. Pal. 24 oct. 2012, p. 8, note B. Parance ; Dr. env. déc. 2012, p. 371, note M.-P. Camproux-Duffrène -V. Jaworski - J. Sohnle : Rev. jur. env. 2013, p. 457, étude D. Guihal - M.-P. Camproux.

Note 7 Considérant a contrario le préjudice écologique comme subjectif, V. V. Rebeyrol, Le droit à l'environnement comme nouveau fondement de la responsabilité des dommages environnementaux, in La responsabilité environnementale, prévention, imputation, réparation, C. Cans (dir.) : Dalloz, Paris, 2009, p. 57.

Note 8 L. Neyret, Atteintes au vivant et responsabilité civile : LGDJ, 2006, spéc. p. 320 et 387.

Note 9 P. Jourdain, Le dommage écologique et sa réparation, rapport français, in Les responsabilités environnementales dans l'espace européen : Point de vue franco-belge, G. Viney, B. Dubuisson (dir.), Schulthess, Bruylant : LGDJ, 2006, p. 143, spéc. p. 161. - M. Boutonnet, Contentieux civil - Responsabilité délictuelle : J.-Cl. Environnement et dév. durable, Fasc. 4960, pt 73. - M.-P. Camproux-Duffrène, Une protection de la biodiversité via le statut de res communes : RLDC 2009/56, n° 3282, p. 68 et Le contentieux de la réparation civile des atteintes à l'environnement après la loi du 1er août 2008 sur la responsabilité environnementale : RLDC mai 2010, n° 71, p. 57. - F. Nési, État de la jurisprudence après l'Erika : Environnement et dév. durable 2012, dossier 3.

Note 10 T. confl., 8 févr. 1873, n° 0012, Blanco : publié au Recueil Lebon ; GAJA, 17e éd., 2009, p. 1.

Note 11 X. Mondésert, Le Code civil et le juge administratif : CRDF, n° 4, 2005, p. 179. - Sur les parallèles en droit de la responsabilité, V. R. Chapus, Responsabilité publique et responsabilité privée, les influences réciproques des jurisprudences administrative et judiciaire : LGDJ, 1957.

Note 12 Société Française pour le droit de l'environnement, Contribution aux États généraux de modernisation du droit de l'environnement, juin 2013, p. 29, disponible en ligne sur le site de la SFDE. - Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif : AJDA 2013, p. 667.

Note 13 M.-E. Roujou de Boubée, Essai sur la notion de réparation : LGDJ, 1974, p. 90. - V. également G. Viney, P. Jourdain, Traité de droit civil : Les conditions de la responsabilité, J. Ghestin (dir.) : LGDJ, 3e éd., 2006, p. 15. - A. Frank, Le droit de la responsabilité administrative a l'épreuve des fonds d'indemnisation : L'Harmattan, Paris, 2008, p. 164.

Note 14 Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, préc., p. 14.

Note 15 V. parmi d'autres, Ph. Le Tourneau, Droit de la responsabilité et des contrats : Dalloz Action, 8e éd., 2011, n° 1304, p. 448, spéc. n° 1309, p. 451. - M. Sousse, La notion de réparation de dommages en droit administratif français, thèse de doctorat : LGDJ, Coll. Bibl. dr. pub., 1994, Paris, p. 4.

Note 16 M.-P. Camproux-Duffrène, L'évaluation par le juge judiciaire du préjudice écologique en cas d'atteintes factuelles à l'environnement : Dr. env. oct 2010, p. 334.

Note 17 Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, préc., p. 18.

Note 18 PE et Cons. UE, dir. 2004/35/CE, 21 avr. 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux : JOCE n° L 143, 30 avr. 2004, p. 56.

Note 19 V. notamment M. Prieur, La responsabilité environnementale en droit communautaire : REDE 2/2004, p. 140.

Note 20 S. Carval, Un intéressant hybride : la "responsabilité environnementale" de la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 : D. 25 juin 2009, p. 1652.

Note 21 V. notamment D. Guihal et F. Nési, Le nouveau dispositif de responsabilité environnementale avec le droit commun : Dr. env. sept. 2007, p. 230. - F.-G. Trébulle, La loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et le droit privé : BDEI nov. 2008, p. 37. - M.-P. Camproux-Duffrène, Le contentieux de la réparation civile des atteintes à l'environnement après la loi du 1er août 2008 sur la responsabilité environnementale : RLDC mai 2010, p. 57.

Note 22 Sur les méthodes utilisées et leur limites, V. V. Ravit et O. Sutterlin, Réflexions sur le destin du préjudice écologique "pur" : D. 2012, p. 2675.

Note 23 Sur l'utilisation du montant de la taxe sur les espaces naturels sensibles, V. TGI Paris, 11e ch., 16 janv. 2008 : AJDA 2008, p. 934, note A. Van Lang ; JCP G 2008, II, 10053, note B. Parance ; D. 2008, p. 351, et les obs., p. 273, édito. F. Rome, et p. 2681, chron. L. Neyret ; RSC 2008, p. 344, obs. J.-H. Robert. Sur l'utilisation de la méthode Léger, Huet et Arrignon, V. CA Bordeaux, 21 nov. 2006, ct0045. - TGI Tours, 24 juill. 2008, n° 1747, Fédération d'Indre et Loire pour la pêche et la protection du milieu aquatique, Assoc. FNE, et a. parties civiles c/ SAS Synthron.

Note 24 Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc.

Note 25 M. Sousse, La notion de réparation de dommages en droit administratif français, préc., p. 392.

Note 26 CAA Lyon, 23 avr. 2009, n° 07LY02634, Assoc. Club mouche saumon Allier : JurisData n° 2009-004038 ; AJDA 2009, p. 1429, chron. C. Vinet.

Note 27 Le juge reprend alors la qualification du préjudice par les requérants. V. notamment CAA Nantes, 1er août 2011, n° 10NT01104, Sté Eparco Assainissement. - CAA Marseille, 6 déc. 2010, n° 08MA02272, Sté Soredem et Meeddat. - CAA Nantes, 25 mars 2008, n° 07NT01586, Assoc. pour la protection des animaux sauvages (ASPAS). - CAA Lyon, 20 oct. 1994, n° 93LY00288, Sté Séquence 7 : JurisData n° 1994-051857.

Note 28 Ch. Huglo parle de « refus traditionnel du juge administratif d'indemniser le préjudice écologique » (Ch. Huglo,  L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif , préc.) et O. Fuchs de « l'absence d'intégration du dommage écologique dans le chef des préjudices réparables » (O. Fuchs, Responsabilité administrative extracontractuelle et atteintes environnementales, thèse de doctorat, université de Nantes, 2007, p. 317). Sur les explications avancées (principe de non affectation et interdiction d'émettre des injonctions à l'Administration), V. supra A.

Note 29 TA Amiens, 21 févr. 2012, n° 1000282, Fédération de la Somme pour la pêche : JurisData n° 2012-019215 ; D. 2012, p. 2557, obs. F.-G. Trébulle, cité par Ch. Huglo, préc.

Note 30 V. notamment TA Bordeaux, 2 oct. 1986, Sepanso : JurisData n° 1986-601163 ; Rev. jur. env. 1987, p. 367, note S. Charbonneau.

Note 31 CE, 12 juill. 1969, Ville Saint-Quentin : Rec. CE 1969, p. 383.

Note 32 Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc. V. notamment TA Bordeaux, 2 oct. 1986, Sepanso, préc.

Note 33 O. Fuchs, Responsabilité administrative extracontractuelle et atteintes environnementales, préc. p. 327. - Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc.

Note 34 Comme le suggère l'article 2, 8°, c de la Convention de Lugano.

Note 35 J.-P. Demouveaux, Responsabilité en matière d'environnement : JCl. Administratif, Fasc. 865.

Note 36 M. Rougevin-Baville, R. Denoix de Saint-Marc, D. Laboulle, Leçons de droit administratif, préc., p. 399. - G. Vedel. et P. Delvolvé, Droit administratif : PUF, coll. Thémis, 12e éd., Paris, 1992, p. 632.

Note 37 CE, 13 nov. 2009, n° 310038, Assoc. agréée de pêche et de protection du milieu aquatique La sauvegarde de la Moine : Environnement et dév. durable 2010, comm. 1, note P. Trouilly ; D. 2010, p. 2476, obs. F.-G. Trébulle.

Note 38 V. V. de Briant, La coadministration dans le domaine de l'environnement. Un levier inattendu pour la clarification des compétences : Rev. jur. env. 2013, n° spéc., p. 27. Pour un exemple de responsabilité partagée entre l'État et une commune, V. CAA Versailles, 8 mars 2006, Cne Taverny : Collectivités-Intercommunalité 2006, comm. 81, note G. Pellissier. En l'espèce, la commune commet une faute de nature à exonérer l'État de 70 % de sa responsabilité engagée pour carence dans le contrôle des activités d'une installation classée dans la mesure où la commune a négligé de porter les négligences de l'entreprise à la connaissance de l'administration préfectorale et n'a pas mis en oeuvre elle-même les pouvoirs qu'elle tient des articles L. 541-3 et L. 541-4 du Code de l'environnement.

Note 39 J.-P. Demouveaux, Responsabilité en matière d'environnement : JCl. Administratif, Fasc. 865.

Note 40 C. Hermon, Le juge administratif et l'environnement. Recherche sur le traitement juridictionnel des atteintes à l'environnement, Thèse de doctorat, Droit public, université de Nantes, 1995, 711 p. - O. Fuchs, Responsabilité administrative extracontractuelle et atteintes environnementales, préc.

Note 41 B. Drobenko, Environnement (Responsabilité en matière d') : Resp. puiss. publ. Dalloz, 2009.

Note 42 J.-N. Clément, Responsabilité sans faute de l'Administration : JCl. Environnement et Développement durable, Fasc. 5010. Sur la détérioration d'un étang par une porcherie fonctionnant irrégulièrement, V. CE, 11 juill. 1986, n° 61719, Min. Env. c/ Michallon, cité par J.-P. Demouveaux : JurisData n° 1986-045636, « Responsabilité en matière d'environnement », préc.

Note 43 Engagent la responsabilité sans faute de la collectivité maître d'ouvrage des travaux publics ayant détruit des bancs de vase servant d'habitat et de frayères aux salmonidés et des berges abritant une colonie d'écrevisses classées espèce protégée (CAA Bordeaux, 5 déc. 1991, n° 89BX01186, Assoc. pêche et pisciculture Saint-Denis-Catus : JurisData n° 1991-049770).

Note 44 P. Trouilly, La responsabilité du fait de l'État du fait des mesures de protection de la faune et de la flore : dix ans de jurisprudence administrative : Environnement et dév. durable 2012, dossier 10 ans, étude 15.

Note 45 J.-N. Clément, Responsabilité pour faute de l'Administration : JCl. Environnement et dév. durable, Fasc. 5020.

Note 46 C. Hermon, La responsabilité de l'État du fait des marées vertes : Dr. rur. 2010, étude 9. - A. Van Lang, Le juge administratif, l'État et les algues vertes : AJDA 2010, p. 900.

Note 47 Sur les arrêts les plus récents, TA Rennes, 12 avr. 2013, n° 103113, Cne Tréduder c/ État, n° 103117, Cne Tredrez-Locquemeau c/ État, n° 103129, Cne Plestin-les-Grèves c/ État, n° 103132, Cne Saint-Michel-en-Grève. - TA Rennes, 12 avr. 2013, n° 1004000, Dpt des Côtes-d'Armor c/ État : AJDA 2013, p. 1758, note H. Belrhali-Bernard.

Note 48 Conv. 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

Note 49 V. S. Stec et S. Casey-Lefkowitz, Convention d'Aarhus : guide d'application, Commission économique pour l'Europe, Nations unies, New York et Genève, 2000, p. 168.

Note 50 ibidem.

Note 51 A. Van Lang, Le juge administratif, l'État et les algues vertes : AJDA 2010, p. 906, note sous CAA Nantes, 1er déc. 2009, n° 07NT03775, Min. Écologie c/ Assoc. Halte aux marées vertes : JurisData n° 2009-018564.

Note 52 D. Rémy, concl. sous TA Rennes, 25 oct. 2007, n° 0400630, Assoc. Halte aux marées vertes et a. : AJDA 2008, p. 470.

Note 53 Exposé des motifs de la Proposition de loi n° 546 rectifié bis visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le Code civil, enregistré à la Présidence du Sénat le 23 mai 2012.

Note 54 V. notamment « le principe en vertu duquel tout organisme public ou privé provoquant des dommages dans l'environnement ou susceptible d'en provoquer est responsable au plan financier (principe « pollueur-payeur ») ».

Note 55 « Les États doivent élaborer une législation nationale concernant la responsabilité de la pollution et d'autres dommages à l'environnement et l'indemnisation de leurs victimes ».

Note 56 Convention signée le 21 avril 1993, ratifiée par la France, non entrée en vigueur faute d'un nombre suffisant de ratifications.

Note 57 Ph. Billet, La déresponsabilisation des auteurs d'atteintes à l'environnement par l'article 4 de la Charte constitutionnelle : Environnement 2005, comm. 32.

Note 58 Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc.

Note 59 A. Van Lang, Droit de l'environnement : PUF, 3e ed., 2011.

Note 60 Cons. const., déc. 8 avr. 2011, n° 2011-116 QPC (M. Z. Michel) : JurisData n° 2011-015527 ; AJDA 2011, p. 762 ; ibid. p. 1158, note K. Foucher ; D. 2011 p. 1258, note V. Rebeyrol ; ibid. p. 2298, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin ; RD imm. 2011, p. 369, étude F.-G. Trébulle ; Constitutions 2011 p. 411, obs. F. Nési.

Note 61 M. Bacache, Quelle réparation pour le préjudice écologique ? : Environnement et dév. durable 2013, étude 10 : « La consécration d'une faute dont la violation serait dépourvue de sanction n'est pas d'une grande utilité ».

Note 62 Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, préc., p. 7.

Note 63 M.-P. Blin-Franchomme, Le préjudice environnemental dans tous ses états : Rev. Lamy dr. aff. janv. 2013, n° 78, p. 52.

Note 64 Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc.

Note 65 M.-P. Camproux-Duffrène, Prop. 7 « Pour l'inscription dans le Code civil d'une responsabilité civile environnementale », in Dossier spéc. sur « Mieux réparer le dommage environnemental », Réflexions autour du rapport de la Commission Environnement du Club des juristes : Environnement et dév. durable 2012, dossier 8 ; « Entre environnement per se et environnement pour soi : la responsabilité civile pour atteinte à l'environnement » : Environnement et dév. durable 2012, étude 14.

Note 66 Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, préc., p. 18.

Note 67 A. Van Lang, Droit de l'environnement, préc.

Note 68 C. Cans, Le développement durable en droit interne apparence du droit et droit des apparences : AJDA 2003, p. 210.

Note 69 Chacun des considérants de la Charte, à l'exception du 6e considérant, font référence à l'Homme (consid. 1 et 2 « l'humanité » ; consid. 3 ; « des êtres humains » ; consid. 4 « l'homme » ; consid. 5 « personne », « sociétés humaines » ; consid. 7 « générations futures », « peuples »).

Note 70 Millenium Ecosystems Assessment, Rapport de synthèse de l'évaluation des Ecosystèmes pour le Millénaire, 2005. - I. Doussan, Les services écologiques : un nouveau concept pour le droit de l'environnement ? in La responsabilité environnementale. Prévention, imputation, réparation, Ch. Cans (dir.) : Dalloz, Paris, 2009, p. 125.

Note 71 L. n° 76-629, 10 juill. 1976, art. 1er relative à la protection de la nature : Journal Officiel 13 Juillet 1976, p. 4203.

Note 72 B. Drobenko, Environnement (Responsabilité en matière d') : Resp. puiss. publ. Dalloz, 2009, pt 35.

Note 73 I. Doussan, La représentation juridique de l'environnement et la Nomenclature des préjudices environnementaux, in La nomenclature des dommages environnementaux, L. Neyret, G.-J. Martin (dir.) : LGDJ 2012, p. 103, spéc. p. 106.

Note 74 M. Boutelet et J.-C. Fritz (dir.), L'ordre public écologique : Bruylant, Bruxelles, 2005, 345 p.

Note 75 Si l'expression retenue est celle de dommages environnementaux, la loi « n'en prend pas moins en considération sous d'autres termes le dommage écologique (...), qui voit son statut légal reconnu et intégré aujourd'hui à l'article L. 161-1 du Code de l'environnement », Ch. Huglo, L'inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, préc.

Note 76 Sur les raisons de sa localisation dans le Code civil, V. notamment G.-J. Martin, Proposition de loi Retailleau adoptée par le Sénat le 16 mai 2013 : D. 2013, p. 1695.

Note 77 M. Bacache, Quelle réparation pour le préjudice écologique ? : Environnement et dév. durable 2013, étude 10.

Note 78 M.-P. Camproux-Duffrène, Les modalités de réparation du dommage ; apports de la "responsabilité environnementale", in La responsabilité environnementale. Prévention, imputation, réparation, C. Cans (dir.) : Dalloz, Paris, 2009, p. 113.

Note 79 E. Terzic-Baudrillart, De la réparation du préjudice moral des associations : Dr. env. juin 2013, p. 221.

Note 80 V. notamment Y. Jégouzo (dir.), Pour la réparation du préjudice écologique, préc., p. 44. - SFDE, Contribution aux États généraux de modernisation du droit de l'environnement, préc., p. 29.

Note 81 M. Le Roux, Contraventions de voirie : JCl. Administratif, Fasc. 1170, pt 123 et s.

Note 82 F.-G. Trébulle, Les fonctions de la responsabilité environnementale : réparer, prévenir, punir, in La responsabilité environnementale. Prévention, imputation, réparation, C. Cans (dir.) : Dalloz, Paris, 2009, p. 17.

Note 83 H. Lipietz, débat de la commission sur la proposition de loi.

Note 84 M. Lucas, Étude juridique de la compensation écologique, thèse de droit public, université de Strasbourg, 2012, p. 364.

Note 85 C. Hermon, Le juge administratif et l'environnement. Recherche sur le traitement juridictionnel des atteintes à l'environnement, préc. - J.-P. Demouveaux, Responsabilité en matière d'environnement, préc.

Note 86 La responsabilité du fait des lois devant être mise à part dans la mesure où ce régime vise à réparer les dommages causés à l'homme par la nature (par les gibiers ou les cormorans) et non l'inverse.

Note 87 H. Belrhali-Bernard, note sous TA Rennes, 12 avr. 2013, n° 103113, Cne Tréduder c/ État : AJDA 2013, p. 1758.

Note 88 Cons. CE, dir. 92/43/CEE, 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages : JOCE n° L 206, 22 juill. 1992, p. 7.

Note 89 V. par ex., CJUE, 9 juin 2011, aff. C-383/09, Commission c/ France : Europe 2011, comm. 8-9, note S. Denys. La Cour note que « les mesures mises en oeuvre à l'expiration du délai fixé dans l'avis motivé n'étaient pas suffisantes pour permettre d'éviter effectivement la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos du grand hamster » (§ 37), avant de retenir le non-respect de la France des obligations au titre de l'article 12 de la directive « Habitats ».

Note 90 M.-P. Camproux-Duffrène, S. Labarussias, S. Comment, M. Lucas et É. Terzic, Les "Responsabilités" du pollueur en cas d'atteintes à l'environnement. Une pluralité de mesures à structurer en matière de réparation des atteintes à l'environnement, in Droit, sciences et techniques, quelles responsabilités ?, E. Vergès (dir.) : LexisNexis, 2011, p. 409.

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