La Plateforme Nationale Juridique est un outil d'information, d'échange et de partage dans le champ général du droit de la sécurité civile. Cette plateforme assure une veille juridique, apporte des commentaires tant sur les textes que sur les décisions de justice.

Actualité

A la Une

Rapport d'information de l'Assemblée Nationale

Rapport d’information en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les réserves, déposé par la commission de la défense nationale et des forcées armées de l'Assemblée Nationale, n° 4161.

04/06/21

Le rapport d’information propose des titres explicites qui reprennent les enjeux des réserves du XXIe siècle, leurs enjeux, leurs devenirs. Ce rapport s’inscrit en pleine crise sanitaire où l’emploi des réserves a été nécessaire dans des secteurs très divers.

Le document énonce une stratégie cohérente à mettre en place pour les réserves. Il fait relève une « sédimentation » et un grand nombre de dispositifs des plus divers. La notion de réserve a particulièrement évolué passant « de réserves de masse à des réserves d’emploi ». Le rapport souligne que la plus ancienne des réserves et la plus importante est celle constituée par les sapeurs-pompiers volontaire, qui sont environ 198 000 en France. Le rapport détaille le besoin croissant de ces hommes et femmes depuis la départementalisation et la réforme du temps de travail : passage à 35 heures. Ensuite le rapport souligne l’emploi de la réserve opérationnelle militaire de premier niveau (RO1) qui était une obligation et qui a laissé place au volontariat, la RO1 inclut la réserve dite de « spécialiste » qui confère un grade pour les qualifications détenues du réserviste mais n’implique aucune prérogative de commandement. Ce rapport présent par la suite la réserve opérationnelle militaire de deuxième niveau (RO2) dite « de disponibilité » qui est constitué des anciens militaires devant rester disponible durant les 5 années qui suivent la fin de leur carrière de militaire. Cette réserve est difficilement mobilisable pour plusieurs raisons : le suivi de résidence des anciens militaires, « aucune disposition légale ne sanctionne véritablement la non présentation », le « manque de matériel » ne permet pas d’équiper les militaires de cette réserve.

De plus, le document contient des informations sur les réserves mises en place au cours des années 2000, en commençant pas la création de la réserve civile de la police nationale. Cette réserve était, initialement, réservée aux anciens fonctionnaires de police étendue par la suite aux adjoints de sécurité et ouverts théoriquement à la société civile depuis 2016 mais qui n’est devenu véritablement effectif que depuis 2020 avec « la mission de préfigurer une nouvelle réserve opérationnelle de 30 000 volontaires issus de la société civile », confiée à un Commissaire divisionnaire de police. Dans cette même partie, ce rapport présente ce qu’est une réserve communale de sécurité civile (RCSC). Enfin, il est présenté la réserve sanitaire créée en 2007 et composée « de professionnels de santé volontaires (par exemple, médecin, psychologue, pharmacien, infirmier, ambulancier), de retraités de moins de cinq ans et d’étudiants en médecine, la réserve sanitaire intervient en renfort, en France ou à l’étranger, dans des situations sanitaires exceptionnelles (épidémie, catastrophe naturelle, attentat...) ».

D’autres réserves s’inspirent des réserves militaires notamment la réserve pénitentiaire « composée exclusivement d’anciens professionnels volontaires, cette réserve concilie l’intérêt de l’administration avec celui de jeunes retraités souhaitant continuer leur activité à temps partiel ». La réserve judiciaire est composée « de magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles et de personnels des greffes retraités », La loi organique de 2016 nomme ces magistrats : « magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles (MHFNJ) et des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ».

Les rapporteurs ont choisi d’intégrer dans leur étude « les volontaires du service civique qui n’ont pas le nom de "réservistes" mais partagent pourtant avec eux plusieurs caractéristiques ». dans un rapport de 2019, la Cour des compte expliquait « que la police nationale proposait des missions bénévoles sur le site de la réserve civique, missions qui auraient pu être exercées par des réservistes civils contractuels de la police nationale ou par des réservistes citoyens, mais qui ne trouvaient pas preneurs et ce d’autant que les jeunes volontaires pouvaient postuler dans un cadre plus avantageux pour eux, celui du service civique ».

Le rapport détaille ensuite les réserves civiques instituée par la loi n° 2017‑86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a instauré un cadre commun pour des contributeurs bénévoles au service public. Elle permet l’exercice de « missions aussi diverses que l’explication et l’illustration des valeurs de la République à l’école, l’accompagnement de personnes en perte d’autonomie, l’intervention dans les prisons, ou la prévention des feux de forêt », créant ainsi les réserves citoyennes. Le rapport présente ensuite la réserve citoyenne de l’Éducation nationale, prévue par une circulaire.

Après cette présentation de ce qui est entendu comme réserves au sens de ce rapport, fait un état des lieux des réserves et de leurs modes de fonctionnement. Il est évoqué les divers statuts (comme celui de collaborateur du service public pour les réserves communales de sécurité civile, des budgets et objectifs. Il est constaté également les problèmes rencontrés par les réserves, les « freins à l’engagement », la crainte du « sous-emploi pour tous les réservistes », « une gestion des compétences parfois insuffisante », un « manque de visibilité et de reconnaissance » (résultat de l’enquête nationale : (le questionnaire et les données)). Il ressort un manque de lisibilité sur l’orientation et le choix d’une réserve pour les candidats qui s’accompagnent de préjugés émanant des employeurs, mais également du grand public. L’ancrage territorial variable des réserves n’améliore pas cette visibilité. Le rapport évoque un déficit de pilotage avant tout politique à travers « une gestion souvent opportuniste sans expression de besoins préalable », « une réflexion doctrinale parfois imposée par les circonstances », « des budgets considérés comme une variable d’ajustement », « une information et une implication insuffisante du Parlement » à cause de « budgets non identifiés et pas d’indicateurs de performance », « des évolutions législatives fréquentes mais dont la mise en œuvre n’est pas suivie », « une évaluation insuffisante ». Il est aussi noté que les « succès réels » sont « largement méconnus ».

Le rapport explique qu’il est nécessaire de définir de nouvelles ambitions pour 2030, avec « des "réserves" « stratégiques » pour le temps de crise ou de guerre » en permettant d’ « investir dans une réaction rapide de proximité : la réserve de la gendarmerie nationale » ; de « permettre aux citoyens de s’organiser : les réserves communales » ; de « disposer d’une réserve stratégique militarisée : l’armée de terre » et  « de capacités sanitaires de réaction rapide et de proximité ». La nécessité de « conforter des facteurs de souplesses » et d’exercer un suivi renforcé des réservistes peut se résoudre par « encadrer rigoureusement les réserves d’efficience », de « mieux intégrer les compétences », de « développer les partenariats qui permettent de partager le coût d’animation d’une réserve », ainsi que d’empêcher « d’éventuelles dérives et limiter les conflits d’intérêts », ainsi qu’un renforcement de la « cohésion nationale et l’insertion des jeunes ». De plus, il s’agit de faire connaitre et reconnaitre davantage les réserves à travers des politiques de communications « multi-publics plus ambitieuses », une sensibilisation et une présentation des « possibilités d’engagement à la jeunesse ». La reconnaissance passera par l’implication accrue des élus, des employeurs et le renforcement des statuts de certains réservistes. Enfin le rapport souligne la nécessité d’une gestion plus souple des réservistes, « mieux s’adapter aux évolutions dans la vie des réservistes », « des parcours de réservistes à imaginer ».

La deuxième partie du rapport détaille les « défis propres à chaque réserves ». Une sous partie est consacrée aux « réserves de sécurité civile ». Il est expliqué dans un titre « A. Les sapeurs-pompiers volontaires » en expliquant qu’il s’agit d’une réserve d’emploi « très employée », le modèle de la sécurité civile repose sur le volontariat qui s’inscrit dans un « souci d’efficience », il est souligné qu’il existe des dérives comme l’existence de sapeurs-pompiers « quasi » professionnel à « temps partiel », « un cumul des engagements à l’origine d’effets d’aubaine et de surcoûts ». Le rapport évoque une « crise du volontariat depuis 2011 » avec des « effectifs insuffisants au regard des missions et une disponibilité en baisse », « des mesures de fidélisation sans effet significatif », « des mesures à destination des employeurs pour améliorer la disponibilité » et l’amélioration d’un « plan national en faveur du volontariat » via la loi dite « Loi Matras ». La limite de modèle apparait via « l’assimilation du volontariat à un travail par le droit de l’Union européenne ». Ensuite le rapport souligne l’existence de « grands réseaux de la sécurité civile », avec des « bénévoles organisés ». Le document propose une comparaison avec d’autres réserves civiques puis aborde les « réserves communales de sécurité civile » qui sont « une innovation récente » avec « un cadre rigoureux » nécessitant « une coordination […] avec les autres acteurs de la sécurité civile ». Mais il est également souligné une « information insuffisante des maires ».

Enfin le rapport présente la réserve sanitaire ainsi que l’ESCRIM.

Dans ce rapport le plus important reste les propositions qui émanent de ces observations, en ce qui concerne la sécurité civile, les principales propositions sont les suivantes :

-          « Proposition n° 4 : réfléchir à une extension des missions du secrétariat général de la Garde nationale (relations avec les employeurs, communication sur les réserves, suivi des dispositions statutaires, évaluation) à d’autres réserves (sapeurs-pompiers volontaires, réserve sanitaire) et à un changement de nom plus conforme à ces nouvelles missions » ;

-          « Proposition n° 5 : inclure dans la documentation budgétaire des indicateurs de performance et des données permettant de mesurer la contribution des réserves aux programmes » ;

-          « Proposition n° 6 : créer un document de politique transversale (DPT) regroupant les dépenses afférentes aux réserves et permettant notamment de suivre les exonérations de prélèvements fiscaux et sociaux » ;

-          « Proposition n° 7 : obtenir un bilan détaillé des dispositions législatives adoptées relatives aux réserves » ;

-          « Proposition n° 8 : enrichir le rapport annuel destiné au Parlement sur l’état des réserves militaires et civiles de défense et de sécurité avec des données comparables permettant de suivre l’évolution des objectifs fixés aux réserves »

-          « Proposition n° 15 : augmenter le budget dédié aux systèmes d’information et à la gestion de la réserve sanitaire »

-          « Proposition n° 16 : engager une réflexion sur le rôle que pourrait jouer Santé publique France dans l’animation d’un réseau de professionnels volontaires formés à gérer des situations de crises majeures »

-          « Proposition n° 17 : engager une réflexion sur des partenariats solidaires entre établissements de santé de type parrainage »

-          « Proposition n° 30 : étudier l’idée d’un système à points ou d’une valorisation différenciée des renforts effectués en métropole pour les réservistes sanitaires »

-          « Proposition n° 31 : évaluer l’apport du statut de réserviste civique par rapport à l’engagement associatif et les besoins financiers nécessaires à une meilleure animation des réserves civiques »

-          « Proposition n° 32 : intégrer une présentation des réserves dans la formation civique et citoyenne et dans le livret d’accueil des jeunes volontaires du service civique »

-          « Proposition n° 36 : élaborer un autre portail destiné à tous les âges et éditer une brochure sur « l’engagement tout au long de la vie » avec des exemples de parcours de réservistes et de bénévoles »

-          « Proposition n° 37 : éditer un vade-mecum clair des relations entre les volontaires, les réservistes et leurs employeurs »

-          « Proposition n° 41 : engager une réflexion avec le monde associatif combattant sur la manière de faire des commémorations nationales un moment fort de la transmission entre les anciens et les combattants d’aujourd’hui, dont les réservistes »

-          « Proposition n° 42 : renforcer l’information des maires sur les réserves et les inciter à organiser des évènements dédiés aux réservistes et bénévoles de la commune afin de rendre hommage à leur engagement et de les inciter à intégrer une réserve communale »

-          « Proposition n° 44 : conduire une campagne d’information et de sensibilisation avec l’association des maires de France et les préfets sur les réserves communales ; élaborer un kit de lancement incluant des éléments d’information et des contacts utiles pour les maires ; prévoir l’évaluation de ce dispositif et des réserves communales dans les cinq prochaines années »

-          « Proposition n° 49 : revaloriser les indemnités des réservistes sanitaires, en incluant éventuellement une bonification en fonction des missions effectuées »

-          « Proposition n° 50 : veiller à réduire les délais de paiement des réservistes sanitaires, en étudiant l’intérêt que pourrait avoir un mécanisme d’avance »

-          « Proposition n° 51 : étendre aux réservistes sanitaires l’exonération d’impôt sur le revenu dont bénéficient les autres réservistes qui contribuent à la résilience de la nation ».

Florian TROMBETTA

Publié le 04/06/21 à 11:37