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Une recherche doctorale financée par l'ENSOSP en partenariat avec l'Université de Haute Alsace

Nature et cadre juridique du service public des secours

14/09/17

Depuis 3 ans, l’ENSOSP développe la recherche par le financement de bourses doctorales.

L’Ecole nationale a en effet pour mission « la recherche, les études, l'évaluation, la prospective, la veille technologique ainsi que la diffusion de l'information y afférente dans les domaines relevant du champ de compétence des services départementaux d'incendie et de secours ». A ce titre, le Centre d’études et de recherches interdisciplinaires sur la sécurité civile (CERISC) s’est développé ces dernières années par la production de veilles et d’expertises (revue Perspectives), par l’animation de communauté de pratiques dans différents métiers (pilotages des plateformes du PNRS) et par la participation à des programmes et partenariats de recherche à l’échelle nationale (projets ANR) et européenne (programme H2020).

C’est ainsi qu’une première bourse doctorale en psychologie sociale, en partenariat avec Aix-Marseille Université a été financée dès 2015 pour traiter de l’approche psycho-sociale de la formation et de la prise de décision chez les officiers de sapeurs-pompiers. En 2016, une deuxième bourse emportée par Marion Maillard a démarré en droit public, avec l’Université de Haute Alsace, sur la nature et le cadre juridique du service public des secours.

Voici un premier bilan de sa première année de thèse...

Ce sujet pose trois grandes questions :

Le secours est-il un service public ?

Répond-il aux critères du service public ?

Existe-t-il une égalité juridique entre les citoyens en matière de secours ?

Il existe incontestablement un service public des secours, obligatoire et gratuit. La doctrine et l’opinion publique semblent tenir cette donnée pour acquise conservant la vision régalienne et uniforme du secours.

 

Or, la réalité est tout autre et de ce point de vue, le titre de cette thèse peut paraître provocateur, ou à tout le moins, suppose une réflexion nouvelle qui se débarrasse de tout présupposé. En effet, il est désormais important de s’intéresser à la façon dont sont organisés les secours sur les territoires de la République, en fonction des moyens alloués, des spécificités territoriales, de l’implication de la population ou des structures privées, de l’exposition aux risques et de l’acceptabilité de ce risque. Chaque territoire reçoit une organisation distincte impactant considérablement la nature juridique du service. Il n’y aurait donc pas un service, mais une pluralité de services dotés d’une nature juridique différente, illustrant un phénomène contemporain qui affecte l’intervention des pouvoirs publics, à savoir le passage du gouvernement à la gouvernance. Les politiques publiques se muent en action publique en associant tous les acteurs concernés sans se limiter à l’intervention des acteurs publics selon la logique française éprouvée, unilatérale et descendante. L’organisation des secours n’échappe pas à cette mutation de l’intervention des pouvoirs publics, même si les raisons qui y président demeurent propres à cette mission. La nature des risques auxquels la population est exposée, a considérablement évolué. Depuis bien longtemps, le risque n’est plus seulement naturel, mais issu de la modernisation et des incertitudes qu’il peut engendrer. Certes, le risque naturel reste bien présent et particulièrement dévastateur, mais la société développe un besoin accru de sécurité, ce que Jean Carbonnier qualifie de « forme contemporaine de l’angoisse ; une forme abrégée, moins érudite… »[1], et en appelle aux pouvoirs publics pour assouvir ce besoin, acceptant de moins en moins la réalisation du risque. Ce besoin de sécurité a conduit à identifier les risques qui pourraient le remettre en cause : risques anthropiques, naturels ou technologiques. Un paradoxe existe néanmoins, car d’un côté le besoin de sécurité revendiqué par la société anéantit toute réflexion de fond sur le secours, et d’un autre côté, cette même société revendique individuellement « le droit à la prise de risque » dans la vie quotidienne et les loisirs étendant la mission de secours à des événements qui auraient pu être évités par une prise de conscience ou plus largement l’acquisition de la culture du risque. Ce paradoxe est renforcé du fait de la disparition progressive du corps social[2] et de tout élan de solidarité. L’individu prime, et la solidarité doit être réinculquée pour faire face à certaines menaces plus contemporaines. Le législateur[3] prend la peine de rappeler que la sécurité est l’affaire de tous, et pas seulement celle des acteurs de la sécurité, car trop sollicités. C’est d’ailleurs dans cette perspective que le code de la sécurité intérieure voit le jour. Si ce rappel a pu surprendre en 2004[4], il en dit long sur la démarche du législateur, conscient des paradoxes de la société, et de la nécessité de modifier l’approche française de la sécurité. La mission de secours[5] s’intègre dans la sécurité intérieure[6]. Au carrefour entre les missions de sécurité publique[7] et de sécurité civile[8], composantes de la sécurité intérieure, le secours tout comme la sécurité, restent des concepts mous[9] qui n’ont pas eu les faveurs du législateur, lequel n’a pas pris la peine de les définir. Sa préoccupation principale résidait dans la volonté de ne pas enfermer la sécurité dans le code de la sécurité intérieure, mais de créer des interdépendances avec d’autres dispositifs présents dans divers codes et concourant à la sécurité afin de multiplier les acteurs concernés et de créer un maillage propice à la couverture des risques. C’est particulièrement vrai en matière de sécurité civile, le code de sécurité intérieure faisant figure de squelette. Dès lors, certaines professions, certains secteurs d’activité, sont désormais soumis à des obligations de sécurité civile qui conduisent parfois à dispenser des secours, tous n’étant pas clairement identifiés[10]

 

Le service des secours a toujours eu une nature particulière, en raison de sa mission qui oscille entre police administrative et service public. A tel point qu’il est légitime de se demander s’il s’agit d’un service public, d’un service au public, d’un service d’ordre public ? Tout comme il devient légitime de se questionner sur la diversité des services prestés au public. De ce fait, la démarche préalable suppose de s’intéresser à la nature juridique du service de secours, et à son objet en raison du silence du législateur. Par conséquent, il s’agit d’aborder, dans un premier temps, les secours sous la notion de police administrative. En effet, la notion de secours relève du pouvoir de police des communes[11].

« Les objets de police confiés à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux sont :

5° Le soin de prévenir par les précautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l’autorité des administrations de département et de district ».

Plusieurs services y participaient. Par exemple, selon un décret de 1875[12] « les corps de sapeurs-pompiers sont spécialement chargés du service des secours contre l’incendie. Ils peuvent être exceptionnellement appelés, en cas de sinistre autre que l’incendie, à concourir à un service d’ordre ou de sauvetage, et à fournir, avec l’assentiment de l’autorité militaire supérieure, des escortes dans les cérémonies publiques », sans oublier la gendarmerie[13]. Mais ce texte ne fait que citer les acteurs classiques de la sécurité. La loi MOSC a cristallisé cette combinaison d’acteurs marquée d’une certaine complexité dans la chaîne des secours [14]. Cette confusion atteint son paroxysme lorsque des acteurs « moins classiques » se voient confier une mission de secours. En outre, certaines situations mettent en perspective une certaine confusion entre secours et soins voire secours et assistance[15] et [16].

 

Dès lors, si les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) constituent en quelque sorte le dernier rempart dans l’exercice de cette mission, en compensant les carences (voire l’absence) d’autres acteurs[17], il devient nécessaire de définir la mission de secours. En effet, cette définition permettra de répondre à la distinction entre les missions de service public et les autres missions, prévues par l’article L1424-42 du code général des collectivités territoriales. Néanmoins, il existe un partage des missions voire une pluralité d’acteurs pour certaines missions à l’image du secours à personne. Cette coexistence pose parfois problème. En effet, en palliant la carence d’autres acteurs, la mission de secours opérée par les SDIS se transforme en un service au public[18]. Or, cette vision restrictive est loin d’être satisfaisante en raison de la fonction initiale qui est régalienne : les catastrophes et les fléaux calamiteux. Aujourd’hui, le secours à personne pose notamment de nombreux problèmes quant à la qualification de certaines interventions[19]. Des interventions que l’on pourrait qualifier d’assistance (parfois appelées de confort[20] voire de complaisance[21] pour les cas les plus extrêmes) soulèvent tout de même certaines questions. Si d’autres acteurs n’assurent pas leurs missions (inexistence des acteurs sur le secteur, manque de moyens, répartitions différenciées des missions selon les départements, manque d’attrait financier…), l’individu peut se trouver privé, soit d’une qualité de service – qu’il convient de définir –  soit dans les cas les plus extrêmes, directement de l’accès au secours. La question se pose alors de savoir si des acteurs doivent se substituer, voire s’ériger en protagoniste dans cette mission, afin de fournir une prestation de service, auquel cas, cette notion de service public ou de service au public aurait toute sa place. Le secours reste donc l’élément clé à partir duquel, les différents acteurs devront s’adapter.

 

En procédant à une analyse globale, en occultant la dimension territoriale, le secours est polysémique. Pour exemple, le verbe secourir renvoie à cette définition première « Venir en aide à quelqu'un qui se trouve dans le besoin[22]. ». Dès lors, son acception est large. Les notions de services sociaux, sanitaires et de secours peuvent entrer dans ce champ. La seconde définition est davantage acceptable « Apporter de l'aide à quelqu'un qui se trouve exposé à un danger[23]. ». Le danger implique donc la réalisation d’un risque (endogène ou exogène, bien que le risque endogène recouvre a priori davantage du domaine sanitaire et hospitalier). Par conséquent, le secours peut être assimilable au sauvetage[24]. C’est d’ailleurs ce qu’entendait la circulaire du 6 juin 2011[25] en énonçant : « toute opération de secours constituée par un ensemble d’actions qui vise sans délai et en première réponse soustraire les personnes, les biens et l’environnement aux effets dommageables d’un péril direct ou imminent et avéré ».

Cependant, la difficulté résulte de l’interprétation qui en est donnée par le législateur puisque les acteurs des secours sont aussi en charge des actions de prévention et de protection des personnes, des biens et de l’environnement, la dissociation devient donc plus complexe non pas dans la distinction terminologique mais dans la mise en œuvre. Il est difficile d’appréhender la limite entre les missions de prévention, de protection et de secours. Certains acteurs n’interviennent que dans l’action de secours à l’image des ambulanciers privés, tandis que les SDIS ont les missions de prévention et de secours à assurer en plus.

On doit cependant s’interroger sur la notion d’intérêt général en ce qui concerne le secours à personne ou le secours à victime mais aussi sur ce que cela recouvre. Si l’on admet que l’intérêt général peut être qualifié dès lors qu’il s’attache à la protection de l’ordre public mais aussi qu’il peut consister en la fourniture de prestations de services, alors se pose la question du régime applicable à ce service public.

 

Doit-on qualifier la mission de secours de SPIC ou de SPA ? Une opportunité est tout de même ouverte en application de l’article L1424-1 du code général des collectivités territoriales. En effet, le fait d’énoncer « Il est créé dans chaque département un établissement public (…) » laisse entrevoir qu’une distinction EPA et EPIC est possible, voire un établissement à double visage. Ainsi, il y aurait la possibilité de proposer des services publics industriels et commerciaux (SPIC) et des services publics administratifs (SPA), opportunité rappelée par le code général des collectivités territoriales   Dès lors, concernant le secours se rattachant aux incendies, à l’environnement et aux autres catastrophes ayant une dimension collective, la question de l’intérêt général ne se pose pas. Cependant, peut-on réellement qualifier le secours comme étant un service public et quel serait son régime juridique ? Le fait même de définir secours à personne ou secours à victime est complexe. Plusieurs termes sont utilisés dans ce cadre pour définir les individus qui s’inscrivent dans le cadre de la convention SAP-AMU : « personne », « usager », « patient » ou « victime »[26].

 

Par ailleurs, le législateur, dans un effort de simplification, précise qu’« En dehors des situations dites de « départ réflexe », pour toute demande de secours et soins urgents, le référentiel commun d’organisation du SAP et de l’AMU pose le principe général de l’engagement des moyens des SIS après régulation médicale par le SAMU[27]. ». Il apparaît alors difficile de qualifier le service de service public de par ses seuls ‘’utilisateurs’’. Dès lors, en se référant au code des collectivités territoriales, en son chapitre IV relatif aux Services d'incendie et de secours, « S'il a procédé à des interventions ne se rattachant pas directement à l'exercice de ses missions, il peut demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais, dans les conditions déterminées par délibération du conseil d'administration[28]. ». Même si les missions ne sont pas définies, le texte autorise somme toute, une autre approche. Il s’agit ici d’une participation donc cela ne devrait visiblement pas couvrir l’ensemble des frais de la mission. En cela, le but désintéressé des missions est rappelé. La gratuité des missions de service public est induite. Le caractère lucratif des SDIS est alors écarté par cette rédaction « participation aux frais ». Mais il faut rappeler que d’autres acteurs s’intègrent dans les secours, notamment des acteurs privés qui eux, poursuivent un intérêt lucratif[29].

 

Une réflexion personnelle est en cours sur le caractère collectif ou individuel du secours et par conséquent les notions d’intérêt général et d’intérêt collectif pourraient être des portes d’entrées à cette notion de secours. 

 

Par l’analyse des textes, de la jurisprudence et de la doctrine, il conviendra, dans une première partie, de définir la nature du ou des services publics, ce qui actuellement me semble plus pertinent du fait des disparités des territoires. Outre les différences géographiques, l’aspect rural ou urbain des bassins à risques, chaque secteur est défendu d’une manière spécifique. En effet, dans certains endroits, le secours sera dispensé par plusieurs entités différentes alors que dans d’autres environnements, les SDIS sont parfois le seul rempart et acteur du secours. L’égalité des citoyens devant le service de secours ne paraît pas garantie. Il s’agira ici de poursuivre la réflexion entreprise dans le cadre du mémoire de Master 2. Par ailleurs, il conviendra de trouver une définition par le biais du faisceau d’indice, du secours, objet du service.

La seconde partie sera dédiée au régime juridique « des services » dont la nature juridique aura été préalablement définie.

 

[1] Flexible droit, LGDJ, 10ème éd., 2001, p.203.

[2] http://www.philolog.fr/individualisme-et-egoisme-tocqueville-2/

[3] Article 4 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile :
« Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires. ».

[4] Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile 

[5] Article L721-2 du code de la sécurité intérieure : « Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent. ».

Il convient alors de se référer à l’article Article L1424-2 du code général des collectivité territoriales qui précise les missions des SDIS : « Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies.

Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence.

Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :

1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ;

2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ;

3° La protection des personnes, des biens et de l'environnement ;

4° Les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation. »

[6] Dans l’organisation du code de la sécurité intérieure, l’articulation s’inscrit comme suit : Partie législative

LIVRE Ier : PRINCIPES GÉNÉRAUX ET ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

TITRE Ier : PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

On peut donc en déduire que la sécurité publique et la sécurité civile font partie de la sécurité intérieure.

[7] Article L111-1 du code de la sécurité intérieure : « La sécurité est un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives.

L'Etat a le devoir d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens.

Il associe à la politique de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est définie par voie réglementaire, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants des professions, des services et des associations confrontés aux manifestations de la délinquance ou œuvrant dans les domaines de la prévention, de la médiation, de la lutte contre l'exclusion ou de l'aide aux victimes. ».

[8] Article L112-1 du code de la sécurité intérieure : « La sécurité civile, dont l'organisation est définie au livre VII, a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées.

Elle concourt à la protection générale des populations, en lien avec la sécurité publique au sens de l'article L. 111-1 et avec la défense civile dans les conditions prévues au titre II du livre III de la première partie du code de la défense. ».

[9] Berthelet, P. « Chapitre III. La sécurité intérieure européenne est-elle un invertébré juridique ? », in Mbongo, P. et Latour, X., Sécurité, libertés et légistique: Autour du Code de la sécurité intérieure, coll. Logiques Juridiques, Editions L’Harmattan, 2013, p. 37 à 53.

[10] Articles L112-1 et L721-2 du code de la sécurité intérieure

[11] Article 3 des lois des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire

[12] Décret du 29 décembre 1875 relatif à l'organisation et au service des corps de sapeurs-pompiers.

[13] Article 302 (abrogé au 7 août 2009).

Abrogé par LOI n°2009-971 du 3 août 2009 - art. 25.

« Une des principales obligations de la gendarmerie étant de veiller à la sûreté individuelle, elle doit assistance à toute personne qui réclame son secours dans un moment de danger. Tout militaire du corps de la gendarmerie qui ne satisfait pas à cette obligation, lorsqu'il en a la possibilité, se constitue en état de prévarication dans l'exercice de ses fonctions. »

[14] Articles 1 et 2 de la LOI n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (1).

[15] Arrêté du 24 avril 2009 relatif à la mise en œuvre du référentiel portant sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente.

[16] Art. 4 : « Les préposés des organisateurs de la manifestation [...] ont pour rôle, sous l’autorité et la responsabilité des organisateurs, de prévenir les désordres susceptibles de mettre en péril la sécurité des spectateurs et des participants. Ils doivent notamment remplir, en tant que de besoin, les tâches suivantes : [...] - porter assistance et secours aux personnes en péril » du décret n° 97-646 du 31 mai 1997 relatif à la mise en place de services d'ordre par les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif.

[17] Circulaire interministérielle N° DGOS/R2/DGSCGC/2015/190 du 5 juin 2015 relative à l’application de l’arrêté du 24 avril 2009 relatif à la mise en œuvre du référentiel portant sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente.

[18] Question écrite n° 07126 de M. Bruno Sido (Haute-Marne - UMP) publiée dans le JO Sénat du 27/06/2013 - page 1919, « Remboursement des services départementaux d'incendie et de secours en cas de carence d'ambulances privées ».

[19] http://www.pompiers.fr/pompiers/nous-connaitre/missions-des-sapeurs-pompiers

[20] « Sans remettre en cause le principe de gratuité des secours, la participation aux frais de l’intervention ne s’applique, dans le département de la Vienne, que dans les situations prévues expressément par la réglementation soit qu’il s’agisse de situations particulières, soit lorsque l’intervention des sapeurs-pompiers s’apparente à une intervention de confort ou qui peut être réalisées par des prestataires privés. », https://www.sdis86.net/Outils-Services/Les-interventions-facturees

Cour des comptes, Rapport public thématique sur les SDIS, novembre 2011, 354 p. : « La facturation de ces prestations aux requérants n’a pourtant, pour les SDIS qui l’ont initiée, qu’un intérêt de dissuasion visant à maîtriser le nombre de sollicitations du service et à orienter ces dernières vers le secteur concurrentiel. Les délibérations prises en ce sens retiennent ainsi pour la plupart d’entre elles des tarifs supérieurs à ceux pratiqués par les entreprises. »

Pour illustration, CAA de NANTES, 4ème chambre, 24/05/2017, 16NT00781, Inédit au recueil Lebon : « les interventions (…) ont concerné des déclenchements intempestifs d'alarmes qui ont donné lieu au simple constat de ce que la personne était en bonne santé ou déjà hospitalisée », « ils sont, en revanche fondés à poursuivre le paiement des participations relatives aux prestations particulières fournies à des personnes privées dans leur intérêt propre ».

[21] Terminologie parfois employée par des sapeurs-pompiers (expérience personnelle).

[22] http://www.cnrtl.fr/definition/secours.

[23] Ibidem.

[24] « Opération par laquelle on essaie de tirer quelqu'un ou quelque chose d'un grave danger, d'une situation critique ou dangereuse », http://www.cnrtl.fr

[25] Circulaire du 6 juin 2011 relative aux orientations générales pour la mise en œuvre des moyens publics concourant au secours en montagne et sa formalisation dans le cadre d’une disposition spécifique ORSEC...

[26] Circulaire interministérielle N° DGOS/R2/DGSCGC/2015/190 du 5 juin 2015 relative à l’application de l’arrêté du 24 avril 2009 relatif à la mise en œuvre du référentiel portant sur l’organisation du secours à personne et de l’aide médicale urgente.

[27] Ibid.

[28] Article L1424-42 du CGCT.

[29] « La société commerciale est créée par deux ou plusieurs personnes qui conviennent, par un contrat, d'affecter à une activité des biens en numéraire ou en nature, dans le but de partager le bénéfice ou de profiter de l'économie qui pourra en résulter. Les associés s'engagent à contribuer aux pertes dans les conditions prévues par le présent Acte uniforme. », http://www.lexinter.net/JURAFRIQUE/definition_de_la_societe.htm

Marion MAILLARD, Doctorante en droit public - CERDACC - CERISC

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Publié le 14/09/17 à 17:22