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Actualité

09/06/17

Retour sur la journée d'étude du 11 mai 2017

« Les SDIS, entre sécurité intérieure et réforme territoriale »


Le Centre d’Etudes et de Recherches Interdisciplinaires sur la Sécurité Civile (CERISC) de l'ENSOSP vous propose une synthèse de cet évènement.

Le 11 mai dernier s'est tenue à Nancy, une journée d'étude sur la thématique « Les SDIS, entre sécurité intérieure et réforme territoriale », organisée par l’Institut de Recherches sur l’Evolution de la Nation Et de l’Etat (IRENEE), sous la direction du Professeur Olivier RENAUDIE, agrégé des Facultés de Droit, Université de Lorraine, Faculté de droit de Nancy.

Le regard universitaire sur le SDIS est assez théorique mais il cerne bien l’atypisme des SDIS dans le droit administratif comme révélateur du besoin d’approfondir toutes les ambiguïtés juridiques que présentent ces établissements publics. Entre police administrative et  service public (régalien/local), entre liens communaux et intercommunalités, entre sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, la prospective sur les SIS est complexe et difficile à établir tant les questions et les réalités territoriales sont nombreuses et hétérogènes. Autant de problématiques qui pourront faire l’objet à elles-seules de journées d’études.

A noter la présence parmi la centaine d’auditeurs du président de la Conférence nationale des services d’incendie et de secours, du cabinet Lamotte, de quelques directeurs et directeurs départementaux d’incendie et de secours, de nombreux juristes et responsables administratifs et financiers de SIS, d’officiers en stage de formation d’adaptation à l’emploi de chef de groupements et d’étudiants de l’université.

Cette journée s’articulait autour de deux grandes idées divisées en deux parties chacune.

D’une part, l’idée selon laquelle les SDIS sont symboles d’atypisme(s). D’autre part, le SDIS était envisagé comme une ambiguïté(s).

Au sein de la première partie, les intervenants ont retracé la généalogie de cette institution.

Avant et après la loi de 1996, dite de départementalisation des services d’incendie et de secours

► Xavier PRETOT, Conseiller à la deuxième chambre civile de la Cour de cassation
Thématique : « La lutte contre l’incendie, mission communale ou étatique ? Une perspective historique »

Ici, la thématique consistait à retracer l’histoire de l’organisation du service de lutte contre les incendies, notamment en rappelant les textes fondateurs tels que la circulaire du 06/02/1815 du ministre de l’intérieur, l’abbé de Montesquiou. L’organisation de la lutte contre l’incendie se limite à quelques villes, en commençant par Paris avec la Compagnie des Gardes-pompes du Roy de Dumouriez du Perrier qui peut se comparer à une délégation de service public aujourd’hui.

De 1789 à 1945, le service de lutte contre la défense incendie s’organise au niveau de la commune. Cet exercice du pouvoir de police administrative par le maire est retranscrit dans la loi des 16 et 24 août 1790. On voit alors apparaître le principe du pouvoir de police de la sécurité. La police administrative présente un double aspect préventif et curatif dans laquelle s’inscrit l’activité du service de secours et d’incendie. L’autorité de police, agissant dans l’intérêt de l’ordre public, est une intervention de la puissance publique. C’est donc en ce sens que s’inscrit la gratuité.

Par le décret du 29 décembre 1875, l’attribution principale aux sapeurs-pompiers est la lutte contre l’incendie. Il y a une ouverture sur d’autres missions qui se révèlent annexes. Par ailleurs, ce texte précise que les corps de sapeurs-pompiers relèvent du ministre de l’intérieur. L’évolution dans un premier temps donne l’impression que l’on reste à l’échelon communal, notamment au regard de la prévention IGH/ERP.

Le secours à personne a donné lieu à une construction empirique qui a été consacré par la loi de 1987.

Par ailleurs, il y a eu une montée en puissance de l’Etat et de la sécurité civile.

► Jean-Marie PONTIER, Professeur émérite de l’Université d’Aix-Marseille
Thématique : « la création des SDIS : retour sur le moment ‘1996’ »

Du fait de la diversification des risques, les services ont dû s’adapter. En 1996, les interventions secours à personne représentent 30% des missions des SIS.

En 1996, l’organisation des secours était initialement une organisation locale prévue par l’article L221-2 7° du Code des communes. La nature principalement communale des services d’incendie et de secours pour la lutte contre les incendies est consacrée. Puis par le décret du 6 mai 1988, les services peuvent être organisés à plusieurs échelons (communal, intercommunal ou départemental). La réforme de 1996 reposait sur un double compromis : respecter un équilibre entre l’Etat et les collectivités locales ; et concilier l’autonomie communale et la rationalité départementale (terme utilisé par les pouvoirs publics).

La question du statut du SDIS suivant 3 axes : la catégorie d’établissement public, son personnel, son financement

► Christophe FARDET, Professeur de Droit Public à l’Université de Lorraine
Thématique : « Le SDIS, un établissement public pas comme les autres ? »

Ici, la thématique consistait à décrire la situation du SDIS rattaché au département et en lien avec le préfet et les maires. Selon une jurisprudence du CE, Section du Contentieux, 04/02/2015, 383019, publié au recueil Lebon, le SDIS ne peut pas être regardé comme un établissement public du département au regard du Code électoral.

Rattacher les SDIS au département est complexe dans la mesure où les compétences des SDIS sont des compétences étrangères aux compétences départementales. En effet, certaines compétences ne relèvent pas des départements sauf en ce qui concerne le feu de forêt (Article L3232-5 du Code général des collectivités territoriales) Les SDIS sont des établissements publics qui ne correspondent pas au schéma de la décentralisation territoriale fonctionnelle ni même matérielle. Tant que la question du pouvoir de police du préfet ou du maire n’est pas tranchée, on ne peut pas trancher la question.  La question est celle de la soumission à l’autorité, à celle du maire ou à celle du préfet. C’est une soumission au pouvoir hiérarchique. Les missions des SDIS se trouvent écartelées entre la décentralisation et la déconcentration, bien que les missions caractérisées par l’urgence soient des compétences municipales, des missions de proximité. Le fonctionnement des SDIS relève davantage de la déconcentration. Par conséquent, tant que la question du pouvoir de police du maire ou du préfet ne sera pas tranchée, la question de l’évolution des SDIS restera pour l’instant sans réponse.

► Anthony TAILLEFAIT, Professeur à l’Université d’Angers
Thématique : « Les personnels des SDIS : entre professionnalisation et volontariat »

Les sapeurs-pompiers sont des acteurs indispensables de la sécurité nationale, service public régalien mis en œuvre par des agents territoriaux. En 1993, un avis du CE énonce que les sapeurs-pompiers volontaires sont des agents publics à temps partiel. La loi Morel-A-L’Huissier du 11 juillet 2011, relative à l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique énonce que le sapeur-pompier volontaire (SPV) n’est ni bénévole, ni salarié. Ni le Code du travail, ni les dispositions de la fonction publique territoriale (FPT) sont applicables. Cependant, le SPV peut voir son engagement suspendu, résilié, et a une obligation de se soumettre à la hiérarchie. La question des sapeurs-pompiers professionnels ET volontaires (les ‘’Pro-vo’’) se pose en matière de temps de travail notamment.

► Laurent DERBOULLES, Maître de Conférences à l’Université de Reims Champagne-Ardenne
Thématique : « Finances des SDIS »

Il s’agit d’une gestion départementalisée. Les SDIS sont dépendants des contributions des départements mais aussi du bloc communal. Mais à partir de 2002, il y a un plafonnement des contributions communales. Vu les contraintes financières grandissantes, certains parlementaires parlent de la possible question du déplafonnement des contributions des communes.

La politique publique de sécurité civile est une politique de l’Etat, mais celle-ci est largement financée par les collectivités territoriales. L’Etat finance 0,02% du budget des SDIS. Dès lors, pour maintenir des équilibres budgétaires, les missions indues doivent être assumées.

La mutualisation inter-SDIS ou avec des services du département ou d’autres services publics (CTA mutualisé avec le SAMU, plateforme commune) est tout à fait pertinente.

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La deuxième partie s’est focalisée sur les ambiguïté(s) à travers deux aspects : les missions et les perspectives.

Ambiguïté des missions 

► Pascal CAILLE, Maître de Conférences à l’Université de Lorraine
Thématique : « La nature des missions : police administrative ou service public ? »

La police administrative repose sur un faisceau de prescriptions alors que le service public repose sur des prestations.

Dès lors, la police administrative ne serait rien d’autre que le service public chargé du maintien de l’ordre.

Les SDIS sont d’abord et surtout en charge des missions relevant de la police administrative. La police administrative s’applique pour les missions obligatoires. Mais il est réducteur d’admettre que les missions des SDIS sont du seul prisme de la police administrative. Par exemple, pour le secteur autoroutier : les SDIS peuvent choisir de facturer certaines activités. Dès lors, ce ne sont pas des missions de police mais de service public.

La facturation permet aux SDIS de se recentrer sur les missions qui leur appartiennent.

La question de la carence ambulancière est laissée de côté.

La sécurité tend à devenir une pratique économique. En effet, certains SDIS s’inscriraient sur le créneau du transport sanitaire et le coût des SPV représenterait un avantage indu.

► Jean-François BRISSON, Professeur à l’Université de Bordeaux
Thématique : « La gratuité : jusqu’où ? »

La gratuité des secours n’est pas un principe constitutionnel. La loi peut y déroger.

Il y a une dérogation au principe de gratuité par la délimitation des missions du service public, qui est une fausse exception. Ce qui ne se rattache pas directement au service public n’a pas, à priori, à être gratuit.

Faut-il faire supporter aux personnes secourues le coût de la prise en charge de leur mission ?

Délimitation : la loi de 1996 a mis fin à la conception souple du service public. Le législateur autorise chaque SDIS à préciser les conditions tarifaires.

Délitement progressif de la notion de service public. Il est nécessaire de mettre en balance deux aspects. D’une part, la protection des finances publiques en réservant les moyens aux missions de service public. D’autre part, la protection de la concurrence et de la libre concurrence, en obligeant les SDIS à s’aligner sur les prix du marché.

La redevance pour service public rendu entraîne une liste à géométrie variable et des tarifications différenciées selon les départements, ce qui engendre un problème d’égalité de traitement des usagers. Concernant le problème du montant et de la tarification (le montant d’une redevance peut excéder le coût selon une jurisprudence de 2007). La tarification doit être fondée sur des risques objectifs et doit respecter le droit de la concurrence.

Peut-on envisager le remboursement des frais de secours par la victime elle-même ? (cf. les affaires des randonneurs de la Vannoise et des faux disparus des gorges du Verdon). Depuis, on constate une multiplication d’initiatives législatives. La loi montagne est une exception qui concerne les communes et non les SDIS.

Une proposition de loi de fin 2013 relative au remboursement des frais par la victime (sports à risque) pose 5 difficultés juridiques :

  • Imprudence, fait générateur de la plupart des accidents
  • Imprudence caractérisée : qu’est-ce que c’est ? Imprudence délibérée pour certains auteurs
  • Evaluation du préjudice difficile à caractériser. Si faute, ça doit être plus cher que les seuls frais engagés.
  • La solidarité nationale serait transférée aux assurances via les assurances sport dangereux…
  • C’est à une autorité administrative d’évaluer le caractère fautif alors que ça relèverait davantage du juge.
► Pierre TIFINE, Professeur à l’Université de Lorraine
Thématique : « La responsabilité administrative des SDIS »

« Le contentieux de la responsabilité des SDIS est pléthorique ». La question de la responsabilité s’est faite à travers la jurisprudence ainsi que la loi, notamment celle du 7 janvier 1983 qui marque un tournant (Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat *loi Defferre*.)

Des perspectives difficiles à tracer

► Nadine DANTONEL-COR, Maître de Conférences à l’Université de Lorraine
Thématique : « SDIS et intercommunalité »

Ici, une analyse de l’intercommunalité et ses limites ont été envisagées. Par ailleurs, les questions des métropoles et des obstacles de la mutualisation ont été abordées.

► Bertrand PAUVERT, Maître de Conférences HDR à l’Université de Haute-Alsace
Thématique : « La réforme des SDIS : les pistes envisageables »

Selon ses propos, la mise en œuvre de la sécurité civile en France donne globalement satisfaction. Néanmoins, des pistes concernant la mutualisation des moyens, l’organisation zonale en termes de formations, notamment par le biais de plateformes régionales, devraient être promues. Les missions et compétences des SDIS doivent être repensées. La question du numéro unique a aussi été abordée.

Le propos de conclusion : « La commune n’est plus l’échelon approprié. On ne vit plus dans la commune comme il y a 2 siècles. »

 

Olivier RENAUDIE

Trois constats essentiels :

  • les SDIS constituent un établissement public local atypique ou peut-être sui generis ;
  • ils connaissent un régime juridique complexe ;
  • leur destin ou leur avenir sont en partie intraitables.

Publié le 09/06/17 à 08:21