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Jurisprudence et temps de travail

18/11/22

Le droit du temps de travail est complexe en raison notamment de la multiplicité de ses sources (internationales, européennes, nationales). Le texte phare en la matière est incontestablement la directive 2003/88/CE (qui n’est que la reprise à droit constant de la directive 93/104/CE) ; celle-ci pose un certain nombre de seuils minimums à respecter tout en prévoyant des possibilités d’y déroger. Face à un texte qui peut sembler contradictoire, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a apporté de nombreuses précisions d’interprétation. En dépit de cette construction jurisprudentielle, aujourd’hui bien fournie, cette directive pose toujours autant de difficultés d’application en France. Sans doute parce que le pays a opté pour un système peu favorable au travailleur qui conjugue basse durée de travail (35 heures), forte intensité de travail horaire et grande flexibilité de l’aménagement du temps de travail .

Pour mesurer le contentieux sur le temps de travail au sein des SIS, une extraction a été effectuée sur les bases de données Le Doctrinal et Légifrance. Ainsi, 142 décisions de justice issues tantôt des juridictions nationales (Conseil d’Etat, cours administratives d’appel), tantôt des juridictions européennes (CJUE, Tribunal de l’UE) ont été relevées[1]. Avec regret nous n’avons pu obtenir des décisions des juridictions administratives de première instance (tribunaux administratifs), ce qui aurait permis d’obtenir un aperçu complet de l’état du contentieux de l’année 2022. Néanmoins, les décisions des cours supérieures permettent de comprendre la direction que le juge souhaite prendre sur la question du temps de travail.

En premier lieu, toutes les dispositions de la directive 2003/88/CE ne posent pas les mêmes difficultés. La durée du temps de travail reste, de loin, la question la plus épineuse et celle qui donne aux tribunaux le plus de fil à retordre. Le texte européen prévoit que le travailleur ne puisse travailler plus de 48 heures par semaine – heures supplémentaires comprises. La durée du travail comprend ainsi la somme des temps de travail et exclut les périodes de repos. Cette durée n’est pas figée et peut constituer une moyenne appréciée durant un semestre.  Hors, pendant longtemps, la France a appliqué à certaines professions – dont les sapeurs-pompiers – le régime dérogatoire du temps d’équivalence ; ce système permettait à l’employeur de ne prendre en compte que les temps de travail effectifs. Depuis, la CJUE a partiellement invalidé ce système – du moins pour le calcul de la durée du travail. La Cour européenne a estimé qu’une garde doit être considérée comme du temps de travail dans son intégralité peu importe l’intensité du travail[2]. De même, les astreintes, en fonction des contraintes imposées par l’employeur, peuvent intégrer le temps de travail dans leur totalité[3]. Le droit français a dû se mettre en conformité avec le droit européen et, désormais, selon un principe régulièrement rappelé par le Conseil d’Etat, dans ses décisions, le régime d’horaire d’équivalence est défini de la manière suivante : « (…) constituant un mode particulier de comptabilisation du travail effectif qui consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité au travail fourni pendant les périodes d’inaction, (…) ». Ce système est-il toujours pertinent ? Admettons-le, il n’a aujourd’hui d’intérêt que pour la gestion de la rémunération par l’employeur ; en effet, ce dernier dispose toujours de la possibilité de moduler la rémunération pour tenir compte des périodes d’inaction du travailleur. Cela dit, les sapeurs-pompiers professionnels continuent toujours de remettre en cause la légalité du système des équivalences – sans succès car les juridictions administratives s’appuient sur la jurisprudence de la CJUE pour conforter ce régime dérogatoire En effet, la question de la rémunération ne relève pas de la compétence des institutions européennes : dans la directive 2003/88/CE, il n’est mentionné que la rémunération des congés annuels. Pour autant, la CJUE avait considéré que la possibilité de modérer la rémunération du travailleur pour prendre en compte les périodes d’inactivité de ce dernier n’étaient pas contraires à l’esprit de la directive. C’est la raison pour laquelle le Conseil d’Etat estime que « (…), seules peuvent ouvrir droit à un complément de rémunération les heures de travail effectif réalisées par les sapeurs-pompiers au-delà du temps d’équivalence au décompte annuel du temps de travail fixé, (…) ».

En deuxième lieu, une directive européenne est un instrument juridique qui lie les Etats membres destinataires uniquement quant à l’objectif à atteindre. Le Conseil européen et le Parlement européen laissent aux Etats, dans un délai déterminé, le choix des moyens et de la forme pour atteindre les objectifs promus par le texte. Certaines directives, dont la directive 2003/88/CE, comportent néanmoins des dispositions suffisamment précises, ne nécessitant pas de modalités particulières d’application. Il en est ainsi de la durée du travail dont les dispositions peuvent faire l’objet d’une application directe. De ce fait, les juges administratifs admettent que les requérants puissent invoquer directement le texte européen et s’accordent pour dire que « le dépassement de la durée maximale de travail qu’elles prévoient porte atteinte à la sécurité et à la santé des intéressés en ce qu’il les prive du repos auquel ils ont droit et leur cause, de ce seul fait, un préjudice, indépendamment de leurs conditions de rémunération ou d’hébergement »[4].

En effet, les juges nationaux sont compétents pour faire respecter à la fois les normes européennes et internationales[5]. Il est constaté un souci de se conformer au plus près aux dispositions de la directive 2003/88/CE. Les juges administratifs rappellent systématiquement les dispositions de la directive en sus du cadre national. Ils n’hésitent pas non plus à citer la dernière jurisprudence de la CJUE. A titre d’illustration, la Cour administrative d’appel de Paris a mentionné pas moins de trois arrêts de la CJUE : les arrêts du 21 février 2018, n° C-518/15, Ville de Nivelle c/ Rudy Matzak (C-518/15), du 9 mars 2021, n° C-580/19, RJ c/ Stadt Offenbach am Main, et du 15 juillet 2021, n° C-742/19, B.K. c/ Republika Slovenija (Ministrstvo za obrambo). Dans ces trois arrêts, la CJUE a estimé que « les périodes d’astreinte effectuées sur des lieux de travail qui ne se confondent pas avec le domicile du travailleur devaient normalement être qualifiées, dans leur intégralité, de temps de travail, dès lors que le travailleur doit alors rester éloigner de son environnement social et familial et bénéficie d’une faible latitude pour gérer le temps pendant lequel ses services ne sont pas sollicités ». Sur ce point, le droit français n’est pas conforme à la jurisprudence européenne. Pour autant, les juges administratifs n’hésitent pas à faire primer le droit européen sur le droit national.

En troisième lieu, la mauvaise application de la directive européenne est dénoncée d’abord par les concernés. Ce sont d’abord les conditions de travail qui sont remises en question le plus souvent par les sapeurs-pompiers professionnels (logés en caserne ou pas) eux-mêmes ou par leurs représentants. Les syndicats interviennent le plus souvent auprès du juge administratif – sous la procédure de recours en excès de pouvoir (REP) – pour demander l’annulation de la délibération établissant le régime du temps de travail. A l’inverse, leur intervention n’est pas accueillie par les juges administratifs lorsqu’ils réclament la condamnation du SDIS au même titre que les sapeurs-pompiers professionnels[6]. Depuis un certain nombre d’années, des juristes[7] alertent sur les conséquences d’une mauvaise application du droit du travail par les SIS: ils redoutent que des tiers ou des usagers engagent les responsabilités administrative et/ou pénale des SIS suite à une activité opérationnelle qui aurait mal tournée. Pour l’instant, cette situation reste hypothétique. A notre connaissance, il n’existe pas de cas où le juge répressif ou le juge administratif ait retenu la responsabilité du SIS sur le fondement d’un défaut d’organisation du service.

Dans la continuité des questions de responsabilité, sur qui devrait peser la responsabilité administrative du non-respect des dispositions de la directive ? De manière générale, les sapeurs-pompiers professionnels recherchent systématiquement la responsabilité de leur employeur, leur service d’incendie et de secours (SIS). Les juges administratifs approuvent et n’hésitent pas à condamner ces derniers. Dans une requête[8], un sapeur-pompier professionnel a tenté d’engager la responsabilité de l’Etat pour transposition tardive de la directive 2003/88/CE. Ce recours n’est pas incongru dans la mesure que les Etats membres sont tenus de transposer la directive dans leur droit national et ce dans un certain délai. En cas de manquement, la Commission européenne peut engager une procédure d’infraction et saisir la CJUE. Pour autant, la Cour administrative d’appel de Paris n’a pas retenu la responsabilité de l’Etat. Si elle reconnait que l’Etat français n’a pas répondu à son obligation en transposant les dispositions de la directive tardivement[9], elle a constaté, en même temps, que les SIS disposaient d’une autonomie juridique pour déterminer les modalités d’application du régime d’équivalence. Il appartient donc au conseil d’administration de chaque SIS de prendre des délibérations sur le temps de travail en conformité avec le droit européen.

A côté de ces quelques observations, des questions demeurent en suspens. Le recours aux gardes de 24 heures (G24), qui demeurent importantes dans les SIS, sont-elles légales ? La Cour des comptes désapprouve ce mode d’organisation qu’elle considère comme n’étant pas le plus efficient[10]. En effet, pour la juridiction, « Le recours aux G24 entraîne en effet de nombreuses « gardes blanches » (c’est-à-dire des gardes sans intervention), compte tenu de la mobilisation opérationnelle effective des sapeurs-pompiers, et ne permet pas l’adaptation aux écarts de fréquence et d’intensité des interventions entre les activités nocturnes et diurnes, en semaine et les samedi et dimanche Les SIS sont attachés à ce type de garde »[11]. De plus, elle estime l’organisation en G24 « très coûteuse » parce qu’elle implique « le recrutement de quatre à cinq SPP pour assurer la présence d’un seul agent de garde chaque jour »[12]. Il ne nous semble pas que le Conseil d’Etat se soit positionné tant concernant le recours aux G24 que sur l’absence d’application des règles du temps de travail au profit des sapeurs-pompiers volontaires.

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[1] Les affaires diffèrent peu ; bien souvent il s’agit de séries d’affaires.

[2] CJCE 3 octobre 2000, n° C-303/98, SIMAP ; CJCE 9 septembre 2003, n° C-151/02, Jaeger ; CJCE 5 octobre 2004, n° C-397/01 à C-403/01, Pfeiffer ; CJCE 1er décembre 2005, n° C-14/04, Dellas 

[3] CJUE 21 février 2018, n° C-518/15, Ville de Nivelles contre Rudy Matzak ; CJUE 9 mars 2021, n° C‑344/19, D. J. contre Radiotelevizija Slovenija ; CJUE 9 mars 2021, n° C‑580/19, RJ contre Stadt Offenbach am Main

[4] CAA Paris, 5ème chambre, 27 janvier 2022, n° 19PA02091 ; CAA Lyon, 3ème chambre, 8 juin 2022, n° 21LY03994 (série de 58 affaires)

[5] C. cass., chambre mixte, 24 mai 1975, n° 73-13.556 ; CE, Assemblée, 20 octobre 1989, n° 108243

[6] CE, 3ème chambre, 16 juin 2022, n° 451750

[7] Notamment la Cour des comptes dans son rapport « Les personnels des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile : des défis à relever, des perspectives à retenir (2019)

[8] CAA Paris, 5ème chambre, 27 janvier 2022, n° 19PA02091

[9] Il a fallu attendre le décret du 18 décembre 2013 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels, entré en vigueur le 1er janvier 2014 pour se conformer aux dispositions européennes.

[10] Rapport (2011)

[11] Cour des comptes, Les personnels des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile : Des défis à relever, des perspectives à retenir), rapport de 2019

[12] Ibid.

Alexia Touache

Publié le 18/11/22 à 11:37