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Actualité

Mémoire élaboré dans le cadre de la formation des emplois supérieurs de direction (ESD) des services d'incendie et de secours

Quel avenir pour l'État territorial ? Bilan et perspectives d'évolution des administrations déconcentrées de l'État

10/09/19

INTRODUCTION
L’adéquation de l’administration territoriale de la Nation à son objet et à ses missions est un sujet de questionnement ancien qui a suscité de multiples réformes successives ces dernières décennies.
C’est un sujet de questionnement ancien parce que l’organisation territoriale de l’État français a longtemps exprimé sa nature profondément centralisatrice. Ainsi, celui-ci s’est construit, depuis l’Ancien Régime, autour de la notion d’unité nationale et de pérennité de l’État (alors incarnée par les deux corps du Roi), puis à la Révolution, au travers de la création du département par le décret de l’Assemblée constituante du 22 décembre1789, dont le Consulat, par la loi du 28 Pluviose an VIII, a fait l’échelon-pivot d’organisation de l’administration déconcentrée, contribuant ainsi à fonder une organisation territoriale de l’État qui est demeurée remarquablement stable pendant près de deux siècles.

Parce que l’omniprésence et l’omnipotence de l’État sur l’ensemble du territoire et des objets de l’action publique ont pendant très longtemps été considérées comme la garantie de sa pérennité, la constitution de la IVème République a conféré une reconnaissance de niveau constitutionnel à son représentant de plein exercice dans le département, le Préfet, reconnaissance traduite aujourd’hui dans l’article 72 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 28 mars 2003 : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

Resté unitaire par-delà les époques et les régimes politiques, l’État français a néanmoins dû répondre aux nécessités d’une administration adaptée non seulement aux territoires mais aussi aux citoyens qui les constituent. Ainsi, dès 1966, Michel Rocard affirmait lors des rencontres socialistes de Grenoble que « si le problème de (...) la décolonisation de la province se(trouvait) (...) posé avec tant d’acuité, on ne le (devait) pas à la résurgence de traditions provincialistes (mais à) (...) un besoin de plus en plus vif de démocratie et de participation. » Sous l’impulsion du général de Gaulle, qui dans son discours du 24 mars 1968 sur la réforme régionale déclarait que « l’effort multiséculaire de centralisation administrative ne (s’imposait) plus pour assurer la cohésion nationale », c’est donc un vaste mouvement de déplacement, au moins partiel, du barycentre de l’action publique depuis Paris et les ministères vers les territoires qui s’est engagé, traduisant ainsi un renouvellement de la dialectique organisationnelle de l’Etat territorial, traversée historiquement par deux logiques a priori antagonistes, l’une ministérielle et thématique et l’autre préfectorale, territoriale, transversale et par nature interministérielle.

Parallèlement, ce mouvement de déplacement du centre décisionnel de l’action publique s’est traduit, s’agissant des collectivités territoriales, par des étapes successives de décentralisation, que le président Mitterrand nouvellement élu appelait de ses vœux lors du conseil des ministres du 15 juillet 1981 : « la France a besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire ». De l’acte 1 de la décentralisation à son acte 3, de 1982 à aujourd’hui, c’est donc un paysage profondément nouveau de l’organisation de la République qui s’est dessiné et dont le caractère, quoiqu’indivisible, s’est trouvé constitutionnellement affirmé comme décentralisé par la révision précitée de 2003.

Comme un nécessaire écho à cette évolution décentralisatrice, l’administration de l’État a dû également revoir ses modes d’organisation et d’action dans une optique davantage déconcentrée et avec le souci affiché d’articuler de la façon la plus harmonieuse et efficiente possible l’action des collectivités et des services de l’État. De la 1ère charte de la déconcentration de 1992 à celle de 2015, en passant par la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) engagée en 2008 et poursuivie par la Modernisation de l’Action publique (MAP) à partir de 2012, ce sont donc des bouleversements profonds qu’ont vécu les administrations déconcentrées de l’État1, tant du point de vue de leurs missions, de leur organisation que de leur gestion.

Dans un contexte marqué par ailleurs par un monde de plus en plus mouvant et incertain et dans lequel les citoyens sont en attente de repères2, par un resserrement des finances publiques appelant immanquablement à la modération budgétaire et à la réduction des moyens de l’action publique (ou en tout cas de celle de l’État en regard de l’essor des collectivités territoriales), par des injonctions paradoxales (aux termes desquelles le citoyen-usager réclame un allègement et une simplification des charges administratives en même temps qu’il manifeste une intolérance croissante aux risques et demande à l’État de l’en prémunir), l’enjeu pour l’État est donc aujourd’hui d’assurer l’adaptation continue et la modernisation de ses administrations déconcentrées, au meilleur ratio efficacité-coût, en évitant les doublons et en garantissant la satisfaction des besoins essentiels des citoyens-usagers de l’action publique locale et des collectivités.

C’est ce à quoi s’emploie aujourd’hui le gouvernement, en s’appuyant notamment sur les résultats du programme Comité Action publique 2022 et en engageant, au travers des circulaires adressées le 24 juillet 2018 par le Premier ministre aux ministres (et par leur intermédiaire aux administrations centrales), d’une part, et aux préfets de région, d’autre part, une vaste réflexion sur les contours de ce que doit être l’administration déconcentrée de l’État pour la prochaine décennie. Cette démarche est fondée sur la conviction que « l’Etat joue dans notre pays un rôle irremplaçable pour, au plus près du terrain, garantir la sécurité des français [qui, à l’instar de la politique publique d’incendie et de secours, relève souvent aujourd’hui d’une co-production Etat-collectivités territoriales] et assurer, non seulement l’unité de la Nation, mais également l’égalité des chances des femmes et des hommes comme la cohésion des territoires »3. Elle nécessite que « (...) chaque mission publique soit assurée dans les meilleures conditions et sans redondance inutile et coûteuse (afin de garantir) un meilleur service public et que les agents publics (voient) leur engagement au service de la collectivité pleinement reconnu »3.

Comme nous l’avons indiqué plus haut, l'administration territoriale de l'Etat s'est modelée au fil du temps autour de deux mouvements, l'un, interne, traduisant l'affrontement des logiques ministérielle et préfectorale précitées, et l'autre, externe, traduisant un compromis territorial issu de deux logiques dont, sinon la prédominance du moins l’actualité, alternent, se succèdent : la déconcentration et la déconcentration. Au regard des enjeux et des limites, notamment budgétaires, que rencontrent aujourd'hui les administrations déconcentrées de L'Etat (I), et à l'aune de ces deux mouvements tels qu’ils sont traduits notamment dans le programme Action Publique 2022, c’est donc à la question de leurs perspectives d'évolution endogènes, d'une part, et des relations avec les usagers et les collectivités en ce qu’elles traduisent un renouvellement du compromis territorial à la française, d'autre part, et qui seraient de nature à rendre plus efficiente l'action publique locale (II), qu’il convient de répondre.

Ce faisant, c’est in fine la question de l’avenir de l’Etat territorial, de sa relation au citoyen et des inflexions « différencialisantes » qui pourraient être données à son caractère historiquement unitaire et longtemps jacobin, qui pourra être éclairée.

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1 On entendra dans le cadre de ce mémoire sous le terme « administrations déconcentrées de l’État » toutes les administrations de l’État œuvrant dans les territoires sous l’autorité ou la coordination du préfet de région et de département, c’est-à-dire celles directement incluses dans le périmètre visé par la Réforme de l’administration territoriale de l’État (REATE) mais également celles qui, bien que ne relevant pas directement de ce périmètre, participent de l’action publique locale de l’État ; il en est ainsi notamment des forces de l’ordre, de l’Education nationale ou encore des services déconcentrés des finances publiques.

2 C’est ainsi qu’un document préparatoire à une conférence organisée en mars 2016 par le Conseil d’État sur le thème « l’administration territoriale : État central, pouvoirs locaux » estimait que l’État « reste l’ultime garant de l’intérêt général et de la cohésion sociale pour nos concitoyens dans un monde en manque de repères ».

3Circulaire n° 6029/SG du 24 juillet 2018 relative à l’organisation territoriale des services publics.

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Pour lire la suite du mémoire, veuillez consulter le lien ci-dessous.

Auteur : Lieutenant-colonel David GIRET, élève-colonel

Directrice de mémoire : Professeur Sophie LAMOUROUX, IMPGT

Publié le 10/09/19 à 09:12