Cet espace est un outil de valorisation et de co-élaboration de sources et de ressources dans le champ général du Management organisationnel et ayant un lien avec le domaine particulier que représente le modèle français de sécurité civile. Son dynamisme et sa richesse est le fruit du partage d’une intelligence collective.

Actualité

Mémoire produit dans le cadre de la formation d'adaptation à l'emploi de chef de groupement, 2018

Élaboration des règles dans les Services d'Incendie et de Secours : outils de droit souple, enjeux et limites

22/03/19

INTRODUCTION
Notre société est régie par des règles de droit basées sur l’écrit. Les règles2 ou normes3 juridiques, « affectent l’ordonnancement juridique et par conséquent s’imposent à leurs destinataires » 4. Cela implique qu’elles sont édictées par des organes habilités du système étatique ou interétatique. Pour Hans KELSEN5, dans cette unité du droit*, toute norme juridique trouve sa légitimité auprès de la norme qui lui est directement supérieure, formant ainsi un ordre hiérarchisé dont la superposition (règlements, lois, Constitution) prend une forme pyramidale (cf. Figure 1).

Le Conseil Constitutionnel a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de l'ordre juridique*interne6. Ce texte est le seul à ne pas tenir sa validité d’une norme supérieure écrite mais, comme l’appelait KELSEN, d’une méta-norme appelée Grundnorm*. Viennent ensuite les traités issus du droit international primaire et dérivé lato sensu7, les lois organiques (ayant une valeur supérieure aux autres lois), puis le bloc de légalité comprenant les lois référendaires, parlementaires et ordonnances.

Les Principes Généraux du Droit (PGD) ont une valeur infra législative et supra décrétale 8 (égalité devant le service public, égalité d’accès aux emplois publics par exemple). Les règlements comprennent les décrets et arrêtés.

Les actes administratifs9 unilatéraux sont constitués des circulaires et d’autres mesures d’ordre interne. Ces actes, par lesquels les chefs de service (ministre, directeur d’administration centrale, préfet, président d’Etablissement Public (EP), président de Collectivités Territoriales (CT)), prennent les mesures générales, sont destinés à assurer le bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité. Ils ne sont pas tous décisoires et leur normativité est souvent laissée à l’appréciation du juge administratif10.

Dans cette conception statique du droit*, on constate dans ce normativisme*, une prédominance de l’écrit issu du droit romano-germanique. Ce dernier est normatif et prévoit des sanctions étatiques* en cas de non-respect de la règle, ce qui confère à la règle de droit son caractère contraignant et obligatoire11. Il est ainsi qualifié de «droit dur»12.

Devant une production normative toujours plus importante et complexe, l’Etat, dans son rôle de centralisation de la production du droit*, n’a eu de cesse de vouloir simplifier et alléger l’ensemble des textes de portée juridique. Le «choc de simplification» souhaité, renforcé par les évolutions d’une société incertaine et complexe, a conduit les organisations à faire évoluer leurs règles.

Devant ce monisme juridique*et dès 1930 13, apparaît en droit international, la notion de «droit souple»14 qui favorise l’autorégulation*et la régulation des relations entre les différents Etats. Au sein de l’Union Européenne (UE), il permet le bon fonctionnement des institutions et facilite la mise en œuvre des politiques européennes15.

Dans l’article 8 de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009, le législateur invite à trouver une alternative à la mise en œuvre de nouvelles normes juridiques limitant ainsi une inflation normative.

Dans son étude de 2013 16, le Conseil d’Etat bouscule les paradigmes et reconnaît toute légitimité à ce nouveau droit. Alors que le droit dur (dit droit moderne*) est généralement défini par son caractère obligatoire et contraignant, le droit souple (composante d’un droit dit droit post-moderne*) donne au contraire la prééminence à un droit simplement proposé, recommandé, conseillé, dans le but de faire adhérer ses destinataires et de changer de manière durable leurs comportements. Codes privés, chartes de bonne conduite, lignes directrices, recommandations, avis, communiqué etc., le droit souple gagne du terrain, dans toutes les branches du droit et dans tous les ordres juridiques17.

Le Conseil d’Etat définit le droit souple comme «l’ensemble des instruments réunissant trois conditions cumulatives:

-ils ont pour objet de modifier ou d’orienter les comportements de leurs destinataires en suscitant, dans la mesure du possible, leur adhésion ;

-ils ne créent pas par eux-mêmes de droits ou d’obligations pour leurs destinataires ;

-ils présentent, par leur contenu et leur mode d’élaboration, un degré de formalisation et de structuration qui les apparente aux règles de droit.»

La notion de droit souple est contestée18 au sein même de la communauté juridique. «L’objet dérange» selon l’Association Henri Capitant19. C’est surtout la frange entre le droit et le non droit qui fait débat, notamment dans son caractère hétérogène et permissif.

Le concept même de droit souple divise selon qu’il est considéré comme un oxymore ou un paradoxe. Oxymore dès lors que la notion de droit souple entre en conflit avec la conception du droit selon Hans KELSEN. Paradoxe car le droit souple est parfois plus efficace sur les comportements que le droit dur, alors que ses destinataires ne sont pas tenus de le respecter et que les sanctions en cas de non-respect sont souvent inexistantes.

Le domaine de la sécurité civile et des Services d’Incendie et de Secours (SIS) n’est pas épargné par ces changements. Dans un contexte d’évolution permanente, le droit souple a l’avantage de donner une capacité d’adaptation et une flexibilité d’emploi hors d’un cadre juridique contraignant. La prévention des incendies dans les établissements recevant du public a initié cette mutation. Depuis la mise en sommeil de la commission centrale de sécurité en 2014, la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises (DGSCGC) produit maintenant des guides de préconisations 20 et de bonnes pratiques 21. Toutefois, le constat réalisé lors d’une enquête auprès des services prévention des SIS est sans appel 22: on constate une frilosité voire une certaine réticence dès lors qu’il s’agit d’utiliser ces nouveaux instruments 23.

Pour autant, le droit souple doit permettre aux SIS de s’adapter aux circonstances particulières tout en permettant de concilier le respect de la libre administration des collectivités territoriales 24 d’une part, et l’encouragement aux pratiques évaluées comme étant les plus efficaces d’autre part 25. En effet, «le droit souple ne peut s’imposer que s’il suscite une dynamique en sa faveur parmi ses destinataires 26».

La notion de droit souple étant récente en droit interne, l’intérêt pour sa mise en œuvre dans les SIS a justifié le sujet proposé par Madame Audrey Senatore de l’ENSOSP:

« Elaboration des règles dans les Services d’Incendie et de Secours: outils de droit souple, enjeux et limites. »

A la lecture de notre sujet, le 15 janvier 2018, plusieurs interrogations sont apparues immédiatement. En premier lieu, la notion même de «droit souple» qui, pour les non-juristes que nous sommes, semblait plus ou moins abstraite. En second lieu, l’oxymore «droit souple» nous semblait, de manière arbitraire, en complète opposition avec la volonté forte des SIS de prévenir les contentieux concernant la légalité des actes administratifs qu’ils émettent.

La reformulation proposée à notre directeur de mémoire a été :

Le droit souple est-il adapté à l’élaboration de règles au sein d’un SIS ? Quels sont ses enjeux et limites?

Notre recherche porte sur l’utilisation des outils de droit souple dans les SIS. Elle concerne uniquement les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS) et les Services Départementaux et Métropolitains d’Incendie et de Secours (SDMIS). Dans le cadre de nos entretiens exploratoires et de notre formation de chef de groupement, les approches managériales et juridiques sont privilégiées. Le volet «prévention» est exclu de la recherche car ce dernier a déjà fait l’objet d’un travail de recherche sur ce sujet en 2016 27.

Notre réflexion s’attache à déterminer en quoi les SIS doivent prendre en compte les instruments de droit souple dans l’élaboration des règles permettant le pilotage de leurs activités sans pour autant craindre une augmentation de la judiciarisation. Dans un contexte de permanente évolution de la société, et tenus par une obligation de mutabilité de service public 28, les instruments de droit souple doivent-ils, par nécessité, constat ou souhait, mener les SIS vers un changement de paradigme de leur production normative?

Il en découle donc la question principale de recherche suivante :

Dans une société en permanente évolution, les outils de droit souple sont-ils plus pertinents et facilitateurs dans l’élaboration des règles au sein d’un SIS ?

Le sujet proposé étant vaste et nouveau pour notre groupe, nous avons décidé de structurer notre recherche selon trois axes.

Premier axe de recherche : nous avons exploré les différents mémoires, rapports et ouvrages abordant l’usage du droit souple quels que soient les niveaux de son emploi. Une carte heuristique (cf. Annexe 1) reprend les premiers éléments de notre réflexion. Nous avons donc mené une étude bibliographique variée afin de ne retenir que les éléments pertinents. Les principales sources ont été les différents rapports du Conseil d’Etat (CE) sur le droit souple 29, la sécurité juridique 30 et la simplification normative 31. Nous nous sommes également appuyés sur des moteurs de recherche spécialisés (Dalloz et Lexis 360®) afin d’avoir un nombre de résultats le plus exhaustif possible sur cette notion. En complément de cette recherche sur notre sujet, deux analyses par les méthodes du SWOT 32 (cf. Annexe 3) et du PESTEL 33 (cf. Annexe 4) ont complété notre réflexion.

Deuxième axe de recherche : en complément de ces lectures, nous avons mené des entretiens exploratoires auprès d’acteurs identifiés afin d’élargir notre compréhension (cf. Annexe 2). Le droit souple intéressant de nombreux acteurs, il nous a semblé pertinent de conduire un nombre de rencontres suffisant, nous permettant ainsi d’embrasser nos différentes hypothèses. Croiser les points de vue avec les retours du terrain nous a permis de clarifier certaines données. Cependant, les délais de cette étude étant contraints, nous avons été obligés de cibler les thèmes de ces entretiens et de focaliser les échanges sur les problématiques de la simplification normative, de l’effectivité et de la sécurité juridique.

Troisième axe de recherche : afin de fournir une étude statistique, nous avons élaboré et diffusé un questionnaire (cf. Annexe 5) nous permettant de collecter les données nécessaires afin d’étayer nos hypothèses. Pour les confronter aux réalités du terrain, nous avons tout d’abord sollicité les SIS afin d’étudier leurs règlements intérieurs. Puis, nous avons élaboré un questionnaire dématérialisé (cf. Annexe n°5), conformément à une trame logique. Ce document a été distribué selon deux réseaux distincts. Tout d’abord transmis à des directeurs et directeurs adjoints des services départementaux d’incendie et de secours (DDSIS et DDASIS), il fut aussi distribué via le réseau des juristes des SIS afin de toucher le plus grand nombre d’acteurs et donc de fiabiliser les données recueillies (cf. Annexe n°6).

Suite à ce travail de recherche, et en lien avec la reformulation de notre sujet, nous avons émis les trois hypothèses suivantes:

  • hypothèse n°1 : les instruments de droit souple contribuent à l’allègement quantitatif des documents structurants d’un SIS ;
  • hypothèse n°2 : les instruments de droit souple améliorent l’effectivité des règles au sein des SIS ;
  • hypothèse n°3 : l’utilisation du droit souple dans l’élaboration des règles réduit le risque juridique pour les SIS.

------------------------------------------------------------------

2Du latin «regula», de rego (au sens étymologique de «aller droit, faire aller droit». Instrument constitué d’une planchette qui sert à guider le crayon ou la plume lorsqu’on trace un trait).

3Du latin «norma» (équerre en forme de T), à distinguer de la norme «technique».

4Cours de gestion administrative du Lieutenant-colonel Rémi Capart, FAE chef de groupement 2018-1, ENSOSP, février 2018.

5Hans KELSEN (1881-1973) est un juriste austro-américain pour qui l’ordre juridique constitue une construction hiérarchisée où une norme inférieure ne peut contredire celle qui lui est immédiatement supérieure, sinon à être corrigée, voire annulée par un contentieux. Cette hiérarchisation des normes en pyramide est à l’origine de l’émergence du contrôle de constitutionnalité dans plusieurs pays occidentaux (dont notamment la France avec son Conseil Constitutionnel).

6Décision n°2009-595 DC du 03 décembre 2009 - Loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.

7Lato sensu : au sens large du droit.

8Réné Chapus, L’administration et son juge, PUF, 1999, p. 93 s. et p. 112 s.

9«L'acte administratif unilatéral affecte l'ordonnancement juridique –il crée des obligations ou fait naître des droits –par le seul effet de la volonté de l'administration, indépendamment de tout consentement de l'assujetti ou du bénéficiaire. Ce pouvoir est inhérent à l'institution publique même, sans lui le phénomène administratif n'a plus de sens.» Cours de Gestion Administrative de Mme Audrey SENATORE, FAE chef de groupement 2018-1, ENSOSP, février 2018.

10Conseil d’Etat, Section, 18 décembre 2002, Dame Duvignères, n°233618, Conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une circulaire.

11La loi «permet ou elle défend, elle ordonne, elle établit, elle corrige, elle punit ou elle récompense.», Jean Etienne Marie Portalis, Discours préliminaire sur le projet de Code civil, 21 Janvier 1801.

12Catherine Thibierge, Le droit souple. Réflexion sur la texture du droit, RTD Civ. 2003, p. 599-623.

13Lord A. McNair, “The Functions and Differing Legal Character of Treaties”, British Yearbook of International Law, 1930.

14Traduction de l’Anglais «Soft law». Egalement appelé«droit mou» ou «droit flou», Les rapports du Conseil d’Etat : De la sécurité juridique–Rapport Publicde 1991.

15Pour l’accomplissement de leur mission, les institutions européennes peuvent adopter, aux termes de l’article 288 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), des règlements, directives, décisions ou encore des recommandations ou avis. Ces différents actes constituent le droit dérivé.

16Les rapports du Conseil d’Etat : Le droit souple–Etude annuelle de 2013, La Documentation française.

17Ibidem, p. 23 à 46.

18Professeur Prosper WEIL : «la soft law n’est pas la law du tout».«Vers une normativité relative en droit international?»,RGDIP 1982.

19Acte du colloque «Le droit souple» du 27 mars 2008, organisé par l’association Henri Capitant, Pascale Deumier, La réception du droit souple par l’ordre juridique, p. 139.https://hal-univ-lyon3.archives-ouvertes.fr/hal-00864448

20Par exemple, le guide pratique relatif à la sécurité incendie dans les magasins de vente et les centres commerciaux, édition de décembre 2017, DGSCGC.

21Entretien avec Mme Anne Rousseau, chef de la section juridique du bureau de la doctrine, de la formation et des équipements, le 2 février 2018 à la DGSCGC.

22Mémoire de responsable de prévention: Le droit souple et sa mise en œuvre dans le domaine de la prévention incendie –ENSOSP –2017.

23Selon le rapport du Conseil d’Etatde 2013, le terme «d’instrument» sera préféré à celui de norme pour qualifier les différents réceptacles du droit souple.

24La loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et articles L.1111-1 et L.1111-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT).

25La loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution rappelle l’exigence d’examiner les alternatives à la législation «classique».

26Les rapports du Conseil d’Etat : Le droit souple–Etude annuelle de 2013, p. 104.

27Mémoire de responsable de prévention : Le droit souple et sa mise en œuvre dans le domaine de la prévention incendie –ENSOSP –2017.

28Théorisé dans les lois dites «Rolland», Louis Rolland, Précis de droit administratif, Paris, Dalloz, 1934, 5èmeéd.

29Les rapports du Conseil d’Etat : Le droit souple–Etude annuelle de 2013.

30Conseil d’Etat, rapport public 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française.

31Conseil d’Etat, étude annuelle 2016, Simplification et qualité du droit, La Documentation française.

32Analyse SWOT –Strengths (Forces) –Weakness (Faiblesses) –Opportunities (Opportunités) –Threats (Menaces) –Cours de gestion de projet, FAE de chef de groupement 2018-1, ENSOSP, janvier 2018.

33Analyse de l’environnement PESTEL –(Politique –Economique –Sociologique –Technologique –Environnemental –Légal) –Cours de gestion de projet, FAE de chef de groupement 2018-1, ENSOSP, janvier 2018

------------------------------------------------------------------

Pour lire la suite du mémoire, veuillez consulter le lien ci-dessous.

Auteurs :

  • Lieutenant-colonel Christophe GHIANI, SDIS 31
  • Commandant Arnaud MANRY, SDIS 03
  • Capitaine Frédéric SARRES, SDIS 12

Directeur de mémoire : Mme Audrey MOREL SENATORE, Cheffe de la division des Formations Supérieures et du Centre d'études et de recherches interdisciplinaires de la sécurité civile, ENSOSP

Publié le 22/03/19 à 15:10